國家機密「越解越密」？政治檔案條例之商榷

研商多時的「政治檔案條例」草案，在「促進轉型正義條例」生效後的一個多月後終於推出，目前正在預告階段，應可在立法院第五會期送審。國發會以新聞稿列舉草案七大重點，其中第四點為檔案解密，筆者關注此一問題甚久，謹以本文商榷相關條文內容。

草案第7條第3項規定：「政治檔案解除機密後，檔案局應將解除之意旨公告，並為必要之解密措施，不適用國家機密保護法及文書處理有關解除機密之規定。」該項規定只是加速解密措施，排除國家機密保護法及文書處理手冊有關解密之程序性規定，如果說檔案已經確定解密，則對研究者來說，後續的行政程序（如

在檔案原件之案卷封面註記解密、將「機密」文字以雙紅線劃掉）並不是那麼重要，因為這些程序做不做，理應不影響檔案已經解密的本質，加快速度固然值得肯定，但「機密檔案」能否真的「解密」，恐怕才是研究者關心的。

草案第7條第2項規定：「政治檔案於保密期限屆滿或解密條件成就時，自動解除機密；保密逾三十年仍列機密等級者，除原移轉機關敍明有保密義務之法規外，視為解除機密。」前段是抄自「國家機密保護法」第27條，所謂「自動解除機密」，不論怎麼解釋，當然就是「解密」了，後續進行的行政程序（該法第31條：「國家機密解除後，原核定機關應將解除之意旨公告，並應通知有關機關。前項情形，原核定機關及有關機關應在國家機密之原件或複製物上為解除機密之標示或為必要之解密措施。」）不會也不應影響到檔案已經「解密」的本質。

但筆者先前的文章已指出，這一條規定在實務運作上形同「具文」（國家機密變成公務機密 檔案解密「越解越密」？），以國史館為例，該館在2016年8月起實施閱覽新制，館方全面清查館藏檔案，將所有沒有完成「解密行政程序」的檔案通通函請原機關處理，照理說，這只是為了完備以前沒有做的行政程序，並不影響檔案已經解密的狀態，但實務上，有部分機關竟然重新核定機密並延長保密期限，最誇張的例子有延到2048年，而那是一份1971年的公文，大家可以自己算算看，這樣是保密幾年？

機密檔案並非不能重新核定機密，問題是依照 「國家機密保護法」第11條第3項規定，國家機密變更機密等級者，其保密期限仍自原核定日起算，換言之，30年就是上限，除非經立法院同意或是符合第12條「涉及國家安全情報來源或管道」而應「永久保密」，否則檔案到了30年就是只有「解密」一種可能（至於「解密」後還可能有不開放的問題，如個資法、檔案法等限制，則是另外一個問題）。

為何實務上會發生檔案過了30年，既不是「永久保密」也沒有經過立法院同意還繼續保密的情況？如國史館函請國安局解密的「蔣經國總統文物」檔案，有不少件就是這種情形，而國安局的依據是一個連行政法規都稱不上的「文書處理手冊」（連「全國法規資料庫」都查不到），當中有一種機密等級稱為「密」（有別於國家機密保護法的「絕對機密」、「極機密」及「機密」），所謂的「密」也就是「一般公務機密」，係指「機關持有或保管之資訊，除國家機密外，依法令有保密義務者。」問題是整部「文書處理手冊」，從頭到尾都沒有提到「密」等文書的保密期限，這就給了國安局一個巧門，讓一份距今快50年的檔案，藉由重新核定為「一般公務機密」的方式，延長保密期限，且期限由機關「自訂」，講白一點，愛訂幾年就訂幾年，國安局當然就先來個嚇死人的30年，至於到底是依什麼法令，外界當然一無所知，反正原機關說了算。

回到「政治檔案條例」草案第7條第2項的後段「保密逾三十年仍列機密等級者，除原移轉機關敍明有保密義務之法規外，視為解除機密。」而所謂的有保密義務的「法規」，草案說明欄中的舉例是國家機密保護法第12條應永久保密的情形，這一點其實是多說的，如果符合第12條規定，本來就要繼續保密，無庸檔案局補充說明，因此，重點應該是原機關能否比照國安局，以「文書處理手冊」為「依據」，將檔案「重新核定」為「一般公務機密」，且保密期限「自訂」，如果可以的話，整個第7條就根本沒有實質意義，因為，一切都回到立法前的實務狀態，對於促進政治檔案的「開放」一點幫助也沒有。
 
政治檔案條例的立法，既然是要透過特別法的方式來排除一些現行其他法規對檔案開放的限制，因此，關於前述所舉國安局以「文書處理手冊」為依據，延長保密期限30年的問題，就應該要避免發生，如果政治檔案還可以透過這種方式來規避檔案解密，那整部立法可說是去掉大半。
 
關於這個問題，長遠之計應檢討「文書處理手冊」的定位、「一般公務機密」的保密期限，與原本列為「國家機密」的檔案能否重新核定為「一般公務機密」間的競合問題，但就政治檔案的解密來說，實在沒有道理用「一般公務機密」當作擋箭牌，「絕對機密」過30年都要「解密」了，「一般公務機密」還要繼續保密的道理何在？因此，政治檔案條例在立法上不是僅在解密的行政程序上排除「文書處理手冊」的適用，關於檔案解密的本身也應該明確排除該手冊之適用，如此才能徹底落實檔案開放的第一步：檔案解密，否則「越解越密」的情況只會一再上演。