違反自由民主憲政秩序的幫兇？檢視威權時代大法官的歷史責任

「促進轉型正義條例」（下稱「促轉條例」）終於2017年底由總統公布，接下來就是籌備促進轉型正義委員會。關於「促轉條例」的立法目的，第1條開宗明義要處理「威權統治時期違反自由民主憲政秩序之不法行為與結果」。大法官會議的解釋，過去二十多年來對於台灣自由民主憲政秩序的深化是有目共睹的，但比較少人會去討論，事實上，大法官會議的解釋在威權統治時期，也是促成「違反自由民主憲政秩序」的共犯。

大法官職司憲法解釋，理應是「憲法的守護者」、「人權的捍衛者」，然而，在威權統治時期，大法官會議所做成的一些解釋，不僅沒有捍衛，反而成為毀壞自由民主憲政秩序的幫兇。最著名的解釋莫過於「萬年國會」源頭的釋字31號解釋，以及「總統做到死」的釋字85號解釋。

民意代表定期改選是民主政治的常識，但中華民國政府遷台後，隨即面臨中央民意代表無法依照原選區進行改選的問題（「大陸淪陷」之故）。1951年5月，任期三年的第一屆立法委員即將屆滿，在「黨國體制」的運作下，先由國民黨黨中央改造委員會決議，再由行政院提請總統轉咨立法院同意，由立委自己同意自己「繼續行使職權一年」，接下來的兩年，由於反攻大陸仍在準備中，透過同樣流程，立委任期由三年實質上變成六年。到了1954年，任期六年的國大代表與監察委員也面臨改選問題，國民大會代表的任期問題，行政院透過「對憲法的解釋」（第28條）化解了國大代表無法改選的困境，而監委與立委，則交由大法官來解套，1月29日，大法官會議做出釋字第31號解釋，以「國家發生重大變故，事實上不能依法辦理次屆選舉」為由，肯認「在第二屆委員未能依法選出集會與召集以前，自應仍由第一屆立法委員、監察委員繼續行使其職權」，為「萬年國會」體制提供憲法位階的背書，而此一違背民主政治基本運作原則的解釋，效力長達36年，直到1990年大法官才以釋字261號解釋予以推翻。

1960年，已擔任兩任總統的蔣中正，依照憲法規定不得再連任，蔣中正斬釘截鐵地對外強調「不會修改憲法」，在「修憲」途徑遭明確反對後，擁護蔣中正三連任的人士，朝向以修訂臨時條款的方式來解套，但當初制訂臨時條款時是依照憲法規定，在當時的環境下就面臨「國大代表總額」不足的問題。依照憲法第174條規定，臨時條款的修改須有國大代表總額1/5之提議，2/3之出席及出席代表3/4決議，重點就在於總額是3045人，但實際來臺的國大僅1600餘人，這樣的人數固然可以達到「提議」門檻，但「出席」門檻就跨不過去。最終，透過行政院出面，針對「國大代表總額」問題向司法院大法官會議聲請釋憲，大法官會議於1960年2月12日做出釋字第85號解釋，以「大陸淪陷國家發生重大變故已十餘年，一部分代表行動失去自由，不能應召出席會議」為由，重新解釋憲法所稱的「國民大會代表總額」為「以依法選出而能應召在中央政府所在地集會之國民大會代表人數」為基準，總額人數由3045人一下對砍，解決了人數不足以修訂臨時條款之問題。自此，憲法第47條形同具文，蔣中正三連任、四連任、五連任，直到1975年才死在任上。

這兩號解釋，將憲法明文的規定視而不見，對民主憲政之破壞，已是教科書所公認，後來固然因時代環境而變遷而不得不走入歷史，但其造成的憲政秩序毀壞，影響卻長達30多年。過去60多年來，大法官解釋對台灣民主憲政秩序的影響是相當巨大的，這兩號解釋只是舉例，其他還有與白色恐怖侵害人權相關的釋字68號、129號、272號解釋等。由於司法院始終拒絕公布大法官會議的記錄，尤其是上開兩號解釋做成的當時，沒有理由書、也沒有意見書，外界無從得知討論過程，自然也無法釐清責任歸屬。正值政府重新清查各機關的政治檔案，司法院應主動公開歷次的大法官會議記錄，讓社會來檢視大法官的歷史責任，落實促轉條例之立法意旨。