國家機密變成公務機密 檔案解密「越解越密」？

6月24日，蔡英文總統出席「國史館檔案與歷史研究學術研討會」開幕式，致詞時他肯定國史館吳密察館長讓檔案管理工作回歸法制面，積極推動檔案清查、解密、開放及應用。總統強調：

轉型正義奠基於真相，而真相建立在檔案之上。因此，國史館、檔案局，這幾個典藏政府檔案的主要機關就肩負重責大任。同時，各個政府機關也應配合政策，主動整理內部檔案，並持續推動檔案降、解密的工作，讓檔案徵集及應用的相關作業可以更順利進行。

「真相探究」是轉型正義中重要的一環，而蔡英文總統從去年520就職就宣示要在三年內完成轉型正義調查報告，「檔案解密」當然是最基礎的工作。國史館從去年八月起實施閱覽新制，從過去的隨到隨看改為申請制，最主要的原因就是要辦理解密手續及檢視個資。機密檔案要解密，這沒有人反對，問題是如果解密的結果變成「越解越密」，那可就大有問題。  

有關機密檔案的核定與解密，最主要的規定當然就是國家機密保護法，根據該法第4條規定，國家機密等級分成「絕對機密」、「極機密」及「機密」三類型，同法第11條第2項規定，保密期限，於絕對機密，不得逾三十年；於極機密，不得逾二十年；於機密，不得逾十年。其期限自核定之日起算。換言之，原則上，除非是「涉及國家安全情報來源或管道之國家機密」應永久保密之外，檔案至遲應應於30年解密，就算是「變更機密等級」，如從「極機密」變成「絕對機密」，保密期限仍必須自原核定日起算，因此，基本上保密期限還是30年，該法也明白規定「國家機密至遲應於三十年內開放應用」，除非得經立法院同意延長其開放應用期限（迄今未有任何案例），這也是學術界多半主張距今30年以上的檔案都應開放應用的原因。

國史館過去近一年來積極辦理檔案解密作業，雖然多數檔案送回原機關審查都獲得解密的結果，但仍有一些檔案被繼續保密，而主要的機關就是蔡總統直接管轄的「國家安全局」。例如有多筆1970年、1971年的檔案，經國安局審查後都把機密等級調降，如從「極機密」、「機密」降為「密」，但國家機密保護法規定的機密等級明明就只有「絕對機密」、「極機密」及「機密」三種，哪來的「密」，原本，筆者也相當困惑，經過一番查找，終於得知除了國家機密保護法規範的「國家機密」之外，還有一種機密叫做「公務機密」，而「密」指的就是公務機密（法源依據僅僅是行政院自行頒佈的「文書處理手冊」）。本來依照國家機密保護法的規定，檔案保密期限最長是30年，這些1970年、1971年產生的檔案，早就應該應依該法第27條規定「國家機密於核定之保密期限屆滿時，自動解除機密」。回頭檢視國安局的作法，表面上看起來把機密等級調降，但這一調降，卻是把「國家機密」所規定的「極機密」改成「公務機密」規範的「密」，由於「公務機密」並沒有規定保密期限的上限，導致國安局可以隨心所欲決定要保密多久，而保密期間的起算也不是從原初「極機密」檔案核定的時間起算（未比照國家機密保護法第11條第3項），而是從檢討密等的時間點開始算，於是一份1971年的「極機密」文件，辦理解密的結果是密等降為「密」，解密日期卻是2048年12月31日，等於這份文件要保密77年，遠遠超過國家機密保護法規範的30年還多出兩倍有餘。今年二二八事件70週年前夕，蔡總統才親自「提醒」僑委會說他們還有檔案保密期限到2020年底，要求他們辦理解密，看來僑委會還遠不及國安局的保密功力。

國安局的例子突顯出「公務機密」的保密期限竟然可以遠遠超過「國家機密」這種相當不合理的現象，況且，國安局是選擇性地適用國家機密保護法，當該局認定檔案內容屬於該法第12條應永久保密的情形時就適用該法，但當不屬於此類情形，卻又不想開放檔案時，卻又改用「文書處理手冊」中的「公務機密」，如此一來想延長幾年就延長幾年，檔案辦理解密卻是越解越密，現行相關法制的混亂在此表露無遺。

解密是檔案開放應用的第一步驟，檔案沒有解密，就算順利徵集也無路用，蔡總統應該好好管一下自己底下的國安局，看看他們到底有沒有「推動檔案降、解密的工作」，有沒有成為轉型正義之路上「開放檔案」最大的絆腳石，相關法制的混亂也應該藉此機會徹底釐清，否則，這種越解越密的情形一定會一再上演。