開放最後一哩 莫以手段為目的

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台灣觀眾這次收看2012倫敦奧運賽事轉播,不外乎是透過無線電視、有線電視、及MOD三個平台。觀眾雖未必了解三個平台背後複雜的競爭關係,但卻能比較不同平台之間的轉播內容與品質。

無線電視已經數位化,而原本即是數位平台的MOD,此次則藉由轉播奧運拓展了收視群。敦奧說明了媒體數位化的潮流,已是大勢所趨,而這場數位競爭的角力,相信必將愈演愈烈,未來政府每項數位化建設的決策,都將或多或少影響產業的布局與走向。

最近《電信法》要求中華電信開放「最後一哩」的修正案,正是其中之一。該修正案重點,是要求中華電信公司開放最後一哩,以成本價向其他競爭業者提供管線共用,而如中華電無法在一定期限內打破固網市場寡占的情況,則國家通訊傳播委員會(NCC)可強制中華電信進行「功能分離」,將最後一哩業務切割、成立另一家獨立的子公司。

擁有「最後一哩」的優勢,是中華電信在市場長期獨占鰲頭的原因,但同時也對新進業者造成競爭的門檻。尤其,通到各家各戶的管道舖設,屬於網路建設的「關鍵設施」,為了避免壟斷,關鍵設施的所有者,應該提供各業者平等接近該設施的機會,例如收取相同費用、不與其他服務打包合賣。但理論歸理論,若無主管機關干預,關鍵設施的擁有者,當然不想自發性的促進競爭。

就英國的例子來看,分割中華電信的最後一哩業務,可能是有效的方法。2003年,英國成立新的傳播管制監理單位(OFCOM),就針對當時壟斷的英國電信公司(BT)進行「功能分離」策略。當時OFCOM先與BT進行磋商,同時先提供數個不同策略:例如不採事前管制、以競爭法事後介入處理,其次是採「結構性分離」,由競爭委員會要求BT進行組織結構改革,最後則是由OFCOM得有權決定由BT自願提出的平等承諾,亦即包含「功能性分離」與「平等投入」的選項。BT為達到承諾,最後成立另一家公司,交換OFCOM解除其他管制措施。

英國「功能分離」的策略,以結果來看,是成功的。它推動了數位建設、促進了市場競爭,BT也持續繁榮。

不過透過開放促進競爭的用意雖善,但究其根本,「最後一哩」的開放並非為開放而開放,而是用來促成台灣數位化建設的手段,這個手段是否能達到最佳的效果,仍需參考其他條件。

首先,就「最後一哩」的歷史背景來看,當年開放固網業務,獲得執照的業者透過股條廣募資金,但原本承諾的固網建設卻沒有落實。

其次,就數位內容輸出而言,台灣三大主要平台含無線、有線及MOD,有線台深入家戶,其實也具有如中華電信「最後一哩」的優勢,但卻遲遲無法數位化,導致頻道資源有限,系統商透過頻道上架與否掌握生殺大權,長期以來劣幣驅逐良幣。倘若業者擴大固網市佔率,而再取得有線系統的頻道資源,恐怕無法鼓勵多元優質內容的生產。

總之,若《電信法》修正案通過,可能改善中華電信獨大市場的情況。但就歷史來看,主管機關未必能保證現有和中華電信競爭的業者,能提供更多有利消費者權益的產品。市場開放促進競爭,沒有人會反對,但若只有開放沒有配套措施,恐怕徒然損害了中華電信的權益,讓其他業者坐享其成,而消費者仍然是輸家。

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