【新書推薦】菜市場政治學

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書名:菜市場政治學:民主方舟

作者: 菜市場政治學共同編輯群

出版社:左岸文化

出版日期:2022/03/03

誰該承擔風險?論國家與風險重分配

作者:顏維婷

(美國賓州富蘭克林與馬歇爾學院政府系助理教授,美國俄亥俄州立大

學政治學博士。研究興趣為比較政治經濟學與福利國家)

「台鐵太魯閣號事件釀51 死;普悠瑪翻覆事件18 死」

「高雄人前鎮區和苓雅區在7 月31 日至8 月1 號凌晨發生多起石化氣爆事件」

「根據研究報告,六輕工業區附近的小學生體內致癌物較一般小學生多兩倍」

「憂鬱夫疑不堪長期照顧病妻,掐死老伴再自殺」

你能看出來,以上看似不相關的四個情境有任何共通點嗎?

答案是以上的所有事件都牽涉風險分配的失衡。風險分配失衡指的是國家讓特定的一群人代替其他人去接受比較高的風險,或是政府放任少部分人去自行承擔比較高的風險。例如,住在花蓮、台東的人,在交通的選擇上有限,大部分需要使用台鐵系統返家,當台鐵長期存在系統性的安全問題,就導致住台灣東部的人暴露在更高的交通風險之中。同樣地,住在工業區的居民可能比不住在工業區的人承受更高的環境風險。又或者,有些家庭有長期照護的需求,當國家沒有任何支持體系介入幫忙,照護的責任與風險就變成每個家庭需要獨自面對的難題。

國家通常藉由一系列的公共政策來重新分配每位國民所需要獨自承擔的風險。例如,國家可以透過管制污染或環境評估確保污染量不會危害人體;食品安全管理法可以降低民眾的食安風險;全民健康保險可以有效降低每個國民生重病時,能在不破產的情況下獲得醫療照護。不同的國家受到不同意識形態的左右,在執行重分配的公共政策時就會有不同的選擇。例如,有些國家同意人民失業是受到很多他們無法控制的因素所影響(像全球化之下的產業外移、一國的總體經濟進行產業轉型等), 所以設立慷慨的失業保險;但也有些國家認為失業與結構無關,是個人職涯的經歷,無需投入資源設立失業保險。

這篇文章想簡單談一下國家與風險重分配之間的關係。首先介紹為何重分配是現代國家的重要功能之一,接著談國家透過公共政策去重分配的兩個主要標的物:所得以及風險。最後,非常簡單地介紹國家介入風險重分配的歷史。國家介入風險重分配的歷史其實並沒有很久,在工業革命之後十九世紀末二十世紀初才發生。

重分配:現代國家的重要功能

分配是政治學最重要的議題之一,畢竟資源有限,什麼資源分配給誰、怎麼分配、為何如此分配,是政治學最核心要處理的幾個問題。經濟成長的果實誰能獲得比較多?是老闆還是員工?今天若與他國簽署自由貿易協定,獲利的產業為何?又是哪些產業受害?既然分配是政治學的主軸,重分配當然也是。現代國家最常執行的功能就是將資源進行分配與重分配的過程,稅收就是一個很好的例子。國家透過稅收將資源集中再予以重新分配給不同的群體,像是補助低收入戶,確保各家戶都能享有基本生活水準,就是一個財富重分配的過程。還有採用累進稅率,讓薪資越高者被課的稅率也越高,那麼透過稅收來達成重分配的效果就會越大。

重分配也與不平等這個議題息息相關。例如,為何華爾街CEO們的年收入是一般員工的百倍?為何台北市的地方補助款相較於其他縣市不成比例地多?時常,我們必須先知道現狀是如何不平等、為何如此不平等,我們才能得知該如何進行重分配。換句話說,必須要先有了分配上的不均,才會有重分配的必要性。

不過,不平等的標的物很多,像金錢是很明確也看得到的標的物,畢竟別人拿的多我拿的少了,我當然會覺得不平等,會自然而然地心生重分配的渴望。但更多沒有被平均分配的標的物是無形的,且因其消於形體的特性常使人察焉不詳。例如,機會的不均等。城市與鄉村的小孩上台大的機會全然不同;住在大安區的學生上台大的機率居全台之冠。再舉一個無形的標的物,例如風險承擔的不平等。像是本文開頭所舉的那些例子,人們常常不察風險分配的不均等,往往是要出了意外(像油管爆炸或台鐵出軌),才會讓人驚覺原來社會上有少部分人承擔了比一般人更多的風險。

社會福利政策與重分配

一般來說,社會福利政策處理的即是重新分配因制度而造成的不平等。社會福利政策主要分成三大塊:全民性的(universal)或資格性(entitlement)的福利;社會保險(social insurance);以及助貧性質(means tested)的法案。全民或資格性的福利講求的是一種身分資格,一旦身分資格符合即可享有福利,不問收入高低,例如育兒津貼。助貧性質的政策通常會有財力調查,福利會集中在收入低於某個標準的家庭或個人,例如各種針對低收入戶家庭的福利政策。以政策效果而言,此兩種福利政策是直接進行所得的重分配,而所得重分配是每個國家社會政策最重要的功能之一。

除了所得重分配,現代國家更重要的另一項功能是進行風險重分配,這也是三大社會政策中的最後一塊—社會保險—最重要的功能。

前面提到,如同所得高低,很多時候人們所承擔的風險也有高低之分。以健康為例,每個人因各種先天及後天因素導致罹癌的機率高低不同;若我們將每個人罹癌的機率按照高低排序,理論上來說會得到一個常態分配,絕大部分的人(68% 左右)屬於中度風險,剩下32% 的人有一半承受高風險,另一半則只有很低的機率。對高風險者來說,一旦罹患癌症,龐大的醫藥費與可能被迫中斷的職涯,更是提高這些人將入不敷出的風險。不過,風險的重分配不似所得重分配,國家無法真正重新分配每個人所面臨的各種風險,國家能做的是降低高風險者入不敷出的可能性。全民健保即是將全民的健康當作社會保險在經營,透過收取社會保險費,將低風險者與高風險者匯聚在同一個圈圈裡,讓低風險者去幫助高風險者,此即社會保險的根本價值。

有人可能會問,保險市場那麼蓬勃,為什麼還需要國家去介入?除了經濟學的解釋以外,社會保險與私人保險最大的差別,在於社會保險的保費與個人風險是脫鉤的;換句話說,保費的多寡與風險的高低並不完全重疊。延續全民健保的例子,一個人所要繳納的保費,並非取決於他/她可能生病的機率,而是取決於他/她的能力(收入高低)。相反地,風險高低等同於保費高低恰恰是私人保險最重要的特徵。不過,由於完全透過健康狀況篩選來決定保費高低有侵犯個人隱私與歧視之嫌,實際上是為各國所禁止,以致一般保險公司大多是透過「是否有抽菸、喝酒」或者「是否有進行過心臟開刀之類的特定手術」等問題來做大致的篩選。

國家介入風險重分配的歷史

社會對風險進行重分配這件事歷史悠久,但由國家介入進行風險重分配,是在十八世紀工業化革命之後才開始。在國家介入以前,人們經由各種社會組織(如家庭、村落、中世紀時期的行會組織等)來共同承擔風險。早期的佃農制度便是一例。稻米若因天災而延誤收成或減產,小農會先向地主貸款或借米來度過難關,這就是以非正式制度去共同承擔風險的一種做法。工業革命以後,人們的勞動力變得與市場經濟密不可分,萬一無法工作(例如生病、失業、意外受傷、年老等),即無法透過交易勞動力來獲取報酬。因此,那些會影響或導致人們必須暫停/永久停止出售勞動力的狀況便成了風險的來源。

有些風險是生命週期的必經之路,如年老或疾病;有些風險與市場經濟連動,如特定工作型態可能造成的工作傷害,或因景氣循環造成的失業。國家介入風險重分配的首要目標,即是確保當人民受到這些突發事件衝擊時,生活不至於過不下去,可以有基本的保障。諸如前面提及的全民健保、失業保險或老人年金等政策,姑且不論各項政策施行的細節為何,是否有可議之處,這幾項政策背後的最基本邏輯,即是風險的重分配。

當然,隨著工業革命後科技與技術的日新月異,人們所遭遇的風險已不僅僅是與市場經濟相關,比如食品安全問題即與食物加工的風險有關;油管氣爆問題則與煉油及運輸油品的風險有關;全台灣人曾一起經歷過的921大地震,震出的則是住宅建設的居住風險。面對這些新發展,國家在治理上遭遇前所未有的困難,對於風險的控管,已不僅止於與市場經濟相關的風險重分配,更多的管制政策是著重在妥善分配並管控好國民所必須遭遇的風險係數。有關管制政策的風險控管,已超出本篇處理的範疇,在此點到為止。

結語

國家政策會在許多面向上影響一個人的生活,其中的一個面向即是她/他必須獨立承擔多少系統性的風險,國家又幫助她/他承擔多少?我想延續通篇使用的全民健保例子作結。縱使我們的全民健保制度有諸多令人不滿意、值得被改善的地方,但因為全民健保體系內涵的風險重分配邏輯,的確扎扎實實地讓每個國民都能享有平價醫療的權利。我們該如何向政府施壓,要求在生活上的其他面向,包括食品、住宅、運輸等各方面的風險都不是僅由個人承擔把關,或是僅由少部分的人來代替全民承受,是現今風險社會下必須持續面對的課題。

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