憲改:我們最熟悉的陌生人

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任何一個在這次修憲提議中,主張採用內閣制或是增加閣揆同意權的政黨,都必須先回答一個問題:為什麼不回歸中華民國憲法本文就好?

1991年第一次修憲,為了回應野百合學運終止「萬年國會」的訴求,首次以增修條文的方式,把當時的三個國會(國民大會、立法院、監察院)改成在台灣進行選舉。隔年進行的第二次修憲,明定1996年開始進行總統直選。自此而後,歷次修憲都是圍繞著總統直選後的政治結構進行調整,包括:擴充總統在國家安全方面的權力(1994)、取消行政院院長的副署權(1994),取消立法院的閣揆同意權(1997)、行政院院長提覆議失敗不必辭職(1997)、省主席改由總統任命(1997),到最後廢除國民大會(2005)。這一連串的改變,意在打造出一個新的總統,代表台灣所有人民,展現豐沛的主權意志。

但是,在「覆寫」憲法的過程中,增修條文和本文之間出現了一些難以接合的地方。這些喬接不上的地方,一再地困擾著1997年修憲後確立的政府體制。簡單地說,中華民國憲法本文的總統和中華民國憲法增修條文的總統,是兩個不同意義的「總統」。

在擘畫中華民國本文的權力體制時,起草者將《五五憲草》原訂的總統制扭轉為偏向威瑪憲法的「虛位總統」加「內閣制」,主要政務由行政院和立法院共同協商來推展,總統擁有的權力非常有限,而且是透過另外一個選任機關(國民大會)間接選舉而產生,具有國家團結的高度象徵意義,不負責行政工作的推展,當然也不需要對立法院負責。當初這種設計表面上是孫文學說的政權和治權分離,但實際上是希望透過「總統虛位化」來箝制「老是想要當總統」的政治強人。只是事與願違,當憲法規範和政治現實產生衝突時,最後是強人意志將中華民國憲法本文偏向內閣制的行政立法關係操作成了「蔣總統制」。

然而在增修條文改成總統直選後,理論上總統擁有最大的民意基礎,但卻沒有任何一條憲法條文,可以讓總統參與日常政務的推動。總統除了可以任命行政院院長之外,依據未遭凍結的憲法本文第63條,國家重大政策仍舊是由立法院和行政院共同來推動。甚至,大法官第520號解釋更確認了立法院在國家重要事項上享有「國會參與決策權」;像核四停建,立法院就可以單憑決議要求行政院變更政策。雖然許宗力大法官和許玉秀大法官曾分別於釋字第613號解釋和第645號解釋透過個人意見書對「國會參與決策權」進行限縮,但是當憲法第63條仍舊未被取代前,人民直選的總統就只能乖乖地坐在自己的辦公室裡面當「宅男」。

而這也造成了長久以來為人詬病的問題:總統的權力基礎這麼大,卻沒有任何憲法條文賦予他推動政策的權力,導致總統不安躁動,容易濫用「憲法外管道」行使權力。畢竟是他要對選民負責,不是行政院院長。行政院院長不如他意時,就換一個。立法院制衡不到總統,只能對行政院院長大小聲,但行政院院長也不是人民的選票決定的,漸漸成為總統推出去的人形立牌。長久下來,總統無法直接監督、推動日常政務,而且還不斷地被批評違憲亂政。這一切都是由於憲法沒有針對「總統權」提供良好的設計,加上本文和增修條文銜接不良,使得「蔣總統制」像幽靈一樣不斷糾纏著民主化後的台灣。

主張內閣制的人看到了這些病癥,但他們認為總統權力不受節制,因此要在增修條文裡面加上「閣揆同意權」,讓立法院可以透過行政院院長的同意案牽制總統。但是這麼一來,不僅原先的「國會參與決策權」愈發鞏固,更讓總統等於斷掉一隻胳臂,離日常政務的監督與推動更遠。這種修憲方式,就像在既有的「頂樓加蓋」上面,繼續堆疊造成水管阻塞的「鴿籠」,讓民選的總統變成無用的雞肋。與其如此,何不回歸憲法本文就好?憲法本文原先就有閣揆同意權,行政立法關係也是採取內閣制的精神。馬英九總統不是一直強調「行憲比修憲更重要」嗎?既然憲法本文也還「整欉好好」,乾脆把「頂樓加蓋」的增修條文拆掉,回歸中華民國憲法本文的內閣制和虛位總統?

不過,我們真的想要回歸中華民國憲法本文嗎?這是台灣大多數人民想要的嗎?過去四分之一個世紀裡,台灣人追求民主究竟是為了什麼?我們在國際現實環境下,選擇用民選總統的方式實現人民主權,不論國民黨或民進黨都有人當選過總統,代表這個國家的最高政治權力。如果今天要回歸憲法本文,把這項政治權力虛級化,轉而由合議制的國會內閣來彰顯主權和自治,如果國會是分裂的?如果國會不斷改組?究竟如何確保人民意志的穩固展現?同時,國會總理也不等於人民直選的總統,他是二次授權的結果,是人民選出來的立法委員,再選出來的代表,他的權力產生方式是國會議員的內部選舉,不是直接由人民而來,主權象徵意涵比較弱。

再者,從台灣過去的經驗來看,「蔣總統制」可以在偏向內閣制的憲法本文底下出現,也可以在偏向半總統制的增修條文底下出現。現在更有不少研究指出,內閣制國家的總理也會出現「總統化」的趨向,誰能保證新的「內閣制」不會再次成為「蔣總統制」的溫床?如果問題是總統權力不受節制,需要檢討的是本文和增修條文如何銜接,需要改進的是如何合理地安排總統的權限,不要讓他背負了廣大的民意卻又沒有任何憲法上的權力,以至於必須不斷地行使體制外權力去控制行政院。

如果主張內閣制,又不打算回歸憲法本文,基本上就等於要完全破棄中華民國憲法了。這種作法無視憲法本文既有的閣揆同意權,透過增修條文另外再創造一個體制。這個新的體制和憲法本文的唯一差別只剩下:後者是舊中國,前者是新台灣。蓋原先要用增修條文的方式修改政府體制,是因為憲法本文沒有這些總統制或半總統制的精神,它就是內閣制的設計,所以必須進行改造。但是,如今倡議改為內閣制,卻又捨憲法本文而弗由,自創一個,這將徹底破棄中華民國憲法僅存的一點價值,另外寫出了一部由不同人民構成的新憲法。

長期反對正名制憲的中國國民黨提出以增修條文的方式另創內閣制,不小心地將中華民國憲法徹底改寫為台灣憲法,恐怕是本次修憲過程中最令人驚奇的地方。不過,進一步言,如果中國國民黨主張全面回歸憲法本文,那還是得先處理總統直選要怎麼辦?台灣忽然間就沒了直選的總統,全面回歸中華民國憲法體制。這對於台灣過去三十年民主化的意義是什麼?另外,回歸中華民國憲法體制後,大陸地區和自由地區的切割,就不復存焉。我們要開始在各個蒙古盟旗和西藏地方選舉代表。如果這是痴人說夢話,那麼國民黨就得要說清楚,究竟這套憲法還有多少是能用的?增修條文到底只是增修而已,還是已經破棄憲法本文了?

經過三一八運動翻騰出來的「台灣人民作主」強烈政治氛圍下,要往中華民國憲法本文去修正,恐怕是與民意背道而馳,不可能通過修憲公投。如果真要這麼主張,恐怕只是打假球,希望修憲失敗。最好的作法,應該是在九七修憲的既有架構上進行調整,將「總統權」進行明確化和合理化的處理。否則,憲法永遠是全台灣人民「最熟悉的陌生人」!

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