【華山論劍】召開國是會議 進行憲政改造

1990年代是狂飆的年代，狂飆的並不只是街頭運動議場抗爭，還狂飆「修憲」。1991到2000十年間共飆了6次修憲，平均不到兩年就飆一次，真瘋狂。六次修憲主題是這樣：

一、1991，通過國會全面改選依據，終止萬年國會；二、1992，總統與國大代表任期改4年，監察院去民意機關化，3國會變雙國會；三丶1994，總統直選；四、1997，涷省，取消閣揆同意權；五、1999國大改為比例代表；六、2000縮減國民大會職權，走向單一國會。

在全球「第三波民主化」中，台灣啟動時間略晚於西班牙菲律賓，而非常湊巧地和東歐劇變及蘇聯瓦解後轄下各國的獨立和民主化同步。民主化的新時代需要相應的憲政秩序，在獨立和民主化合而為一的「一次革命」中，原蘇聯附庸國和加盟共和國，制憲全盤開啟新的法律政治秩序；但在台灣，中華民國憲法「先天不良，後天失調」的情況實在太嚴重了，沒有不「制訂新憲」的理由；但是台灣民主化是透過民主先生李登輝繼續領導勢力仍然非常鞏固的威權政黨和民進黨合作而進行的，新憲政秩序不可能透過制憲一次搞定，於是只能在運作不下去了，事到臨頭時才局部局部地改。

1991，1992接連兩年修憲，1994又要修憲，我在＜月旦法學＞寫了＜總統直選與憲政改造＞說這是「分期付款式的制憲」。同年日本學者若林正丈的《台灣：分裂國家與民主化》就說台灣民主是「分期付款式的民主」。

制憲或民主要分期兌現，很無奈，雖也有好處___過程和平，成就了李登輝總統民主先生的美名___只是副作用的嚴重程度不是開玩笑的。

修憲條文是政治力角力出來的。修憲頻頻的結果是，每次修憲過程都被各路人馬當成權力分配的手段，憲法結構不斷的被政治力拉扯，國之大典支離破碎，各個「憲法機關」成為權力的封建王國，彼此間分權、制衡關係全亂了套，難以用來整合國民意思成為國家政策帶動國家前行。

2000年6次修憲後，我國政治上的權力大山頭切成六個：總統、閣揆、在野黨國會領袖、在野黨黨揆、執政黨黨揆、執政黨國會領袖。

總統、閣揆、國會黨團、黨揆，這些職位各民主國家也都非有不可，但他們的體制把彼此的權力運作邏輯妥善規劃，立法，行政凡事有主有從，決策，執行，制衡都有規矩可言。

例如內閣制，總統虛位，閣揆就是黨揆，也是國會黨團的實質領袖，權力的運作中心很清楚，制衡功能主要由在野政黨承擔。

又如總統制，總統有否決權、行政權接受制衡，但不被過度掣肘，國家政策由行政、立法兩部門制衡運作，黨揆則沒什麼權力。

再如法國雙首長制，總統主持部長會議，又有左右共治慣例，可以在傾向總統或內閣制中換軌運作。

而我國，所有體制運作的筋脈幾全被切得七零八落：
是雙首長制，但總統被排除在內閣會議之外，不像法國能主持部長會議，彼此欠缺合法的政策溝通整合機制；國安會、國安局機構法國都在總理轄下，台灣把它切割出來和行政院並行成為兩個有行政實權的政府，不利左右換軌；又不像法國，台灣總統沒有主動解散國會權和就重大議題付公投之權，行政立法僵局無解。

台灣朝野都是剛性政黨，但黨揆在國會之外，是外造政黨，國會領袖、黨揆，誰聽誰搞不清楚。

體制這樣切割、六大封建山頭各擁部隊，各憑機運各顯神通，互別苗頭，而六大山頭，其中又以總統最高、最尊，於是另外五大山頭對總統依情境或阿從或對抗或虛與尾蛇，然後都有志一同伺機以奪大位為志向，互相攻伐，政局從無寧日，危機層不出窮。

這樣的台灣，「結構性的不信任」那裡只是龍應台說的只在社會和政府間出現而已；黨跟黨間，行政立法間，不同行政機關間，甚至同黨的黨團和黨中央間；黨中央和地方首長間，同黨立委間；同黨的黨山頭間全都沒有互信。最不可思議的是不管和對手黨或黨內對手一旦惡鬥起來，竟流行洋洋自得地搬出他和以飛彈對準台灣的中共的互信做訴求來打壓對方！

很難想像這樣一個台灣曾經有過這樣的神奇光陰：
閙哄哄的，是1990年代，彼此在議場，街頭全打成一團；但對外敵，彼此一致；對合理的議題，可以合作!

2006年11月17日，我在立法院發表辭職演講時說，這樣的體制，各個憲法機關已成為坑殺英雄豪傑的權力陷阱：

「政治人物各據山頭、勾心鬥角，六年來政治亂象層出不窮且愈演愈烈，如今風暴四處流竄，國家機關幾陷於癱瘓。
想當年意氣風發或成總統、或成院長、或成主席、或成國會議員，本抱雄心大志，社會殷切期望，各就其位想一展長才，但幾年下來無不耗損，名聲一再滑落，真堪痛心。」

當年情況己經夠糟，怎料到7年後的如今，情況還更澈底地惡化，政府方面，幾乎涵蓋了所有重要部會職權在內的所謂國防改革、核四、兩岸談判的監督機制、服貿及後續協議年金制度改革、修改公投法、台灣的經濟發展模式及國家財政危機、十二年國教等七大議題都無法決策；七大議題，甚至縱使開國是會議替政府形成決策，失能的政恐怕也沒有能力貫徹執行。

失能換來的是群眾對他們的不再信任，今年群我倫理關係促進會的社會信任度調查很無情地描繪了英雄們落入陷阱後掙扎的軌跡。（參考：【華山論劍】個別議題抗爭昇到體制改造的時刻到了）

不再信任代議機制的群眾蜂起雲湧地傾瀉憤怒，社會/代議機制關係斷裂，重大國政儼然已要在凱道上決定而不是行政院、總統府和立法院，台灣國家失序警訊四處響起。

是因為特別無能的才會當上總統，立委，閣員以致於情況非這麼糟不可嗎?他們上台之初不是都被當成一代英豪嗎？為什麼沒有一個幸免於被評價為無能的結局？

太不合理了。無論如何，我們不可能因為他們無能，所以要捉來訓練一番再讓他們繼續當總統、部長、立委、黨官；替他們做決策也緩不濟急；我們可以著手的應該是制度面的大翻造。無論如何，好的體制會使在位的人，他的能力可以加倍發揮，弱點會被補強，但壞的制度效果正好是相反。

陳水扁不談他的操守和戰略眼光，單就行政執行能力他是台灣少見的幹練之士，但因體制所限，執政時在朝大野小情境下陷入足足8年的亂局中；至於馬英九，決策和執行能力本來就較遜，而憲政體制不但不能彌補他能力的不足，反而更擴大他能力不足的效應。

現行的這一個體制，在陳水扁和馬英九共當了13年總統後已被充分證明是台灣的亂源了。

現在有志當總統的人縱橫捭闔，決斷執行的能力都遠遠超過陳、馬兩人嗎? 假設並不，那麼由於體制的缺陷，將來他們一旦登大位，面臨和今天陳總統一樣的體制僵局不會像扁馬一樣，一世英名耗損在大位上？高高興興上台灰頭土臉下台？

我們還要讓台灣體制的巨大缺陷繼續發揮葬送我們社會英豪的能量，使代議機制失去能力，社會對體制失去信任，國家失序的破壞力嗎？

馬總統2008上台前不是許諾，「讓這個制度運作一段時間，確實了解利弊得失，再討論要不要修憲、如何修」嗎？

現在他回應開國是會議解決施政無能的呼籲不是又說，「1990年之所以要召開國是會議，所以有正當性，理由之一是其目的是為了修憲」嗎?

那麼我們呼籲：
召開國是會議，進行憲政改造。