誰還記得葉爾欽效應?

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憲政改革呼聲 引來對民選總統削權的雜議

今年九月,兼任執政黨主席的蔡英文總統在執政黨全國代表大會中拋出憲政改革議題。一時之間,不論朝野藍綠,不論政界學界,許多人都提出他們的憲政改革意見與方案。

其中最為引人側目的,當屬曲解台灣現行的半總統制(雙首長制)憲政體制背後之法理、邏輯,宣稱在總統直選的前提下要將憲政體制朝向內閣制修訂的聲音。有的說歐洲有些國家儘管總統直選,國家大權還是在行政院長身上,台灣應該學習這樣的模式才是民主。有的則說儘管總統直選了,但是因為一則台灣現今的半總統制還是內閣制的一種,所以總統不該有實權,二則儘管總統直選,因為行政院長還是要對立法院負責,所以還是要將大權授與行政院長才對。

民主政體權力來源永遠都是選票 直接民意絕對強過間接民意

上述這些說法真的符合民主憲政法理嗎?在進入正題討論這個問題前,首先讓我們單從憲政運作民主化的角度重新溫習一下兩段往事:

1985年,後來成為俄羅斯首任民選總統的葉爾欽(Boris Yeltsin),迎來他政治生命中展露頭角的一年。這一年四月,才剛在前一個月當選蘇共最高領導人的新任蘇聯共產黨總書記戈巴契夫(Mikhail Gorbachev)任命他擔任蘇共中央建設部長;接著六月又跳升為蘇共中央書記處(黨中央)掌管全國建設的書記;到了十二月又提拔他擔任蘇共莫斯科市第一書記。

展露頭角後的葉爾欽一方面身屬戈巴契夫的改革派陣營,執行戈巴契夫的新政;另一方面卻也認為戈巴契夫的改革腳步過於緩慢,因此數度公開炮打黨中央,公開批判戈巴契夫。兩人的不合公開到檯面上,1987年底到翌年初,葉爾欽被革除蘇共中央候補委員、部長級的身份,落入「凡間」。

重新回到凡間的葉爾欽,趁著戈巴契夫要為國家統治機關注入民主力量的改革,參選改為人民投票選出的俄羅斯人民代表大會(蘇維埃)代表選舉。追求更進一步更快腳步的葉爾欽,就在這全世界最大的以黨領政極權國家,極權鬆動威權不保的年代,順利在1990年以89.4%的得票率,當選為俄羅斯人民代表。隨後,又被全體人民代表選為俄羅斯最高蘇維埃主席。

在此同時,戈巴契夫進一步下放蘇聯共產黨的權力給黨外的蘇聯各國家機關與各加盟共和國。1990年3月,戈巴契夫參選首新設立的蘇聯總統的選舉,被多數蘇聯人民代表選為首任蘇聯總統。隔年,更進一步民主化的俄羅斯加盟共和國也舉行首次俄羅斯總統大選。與蘇聯不同的是,中央的蘇聯總統是由人民代表的間接民主選舉產生;地方的俄羅斯卻是由人民一票一票直接選出總統。在這次的選舉中,葉爾欽以57.4%的得票率當選為首任俄羅斯民選總統。

當選為蘇聯總統後的戈巴契夫未能好好利用民主化改革的果實,進一步改革蘇聯。他與葉爾欽兩人,繼續在蘇聯與俄羅斯的民主化改革上,既聯合又鬥爭。到了1991年8月,蘇俄保守派發動政變。最後政變雖然被弭平,但戈巴契夫的執政優勢與蘇聯的國祚已然日薄西山。最後,同年底以葉爾欽等原加盟共和國領導人為中心的獨立國協成立,戈巴契夫辭去蘇聯總統一職,蘇聯宣告解體。

後來,世人檢討俄羅斯的葉爾欽,為何能夠撼動中央的戈巴契夫,成功推翻蘇聯統治的原因,檢討出所謂的「葉爾欽效應」。這個說法認為當中央與地方統治區域與人口過於重疊,中央與地方首長權力基礎過於接近,將使得地方首長容易挑戰中央的權威,危及中央的統治。就像葉爾欽統治的俄羅斯共和國,人口超過原蘇聯的三分之二,領土則超過原蘇聯的七成,因為統治的範圍太過接近,因此撼動中央的統治正當性。

作為一個研究憲法學與民主的人,筆者認為上述的說法恐怕有過於簡化之嫌。葉爾欽效應之所以能夠成功而成為一個效應,在民主政治背後的邏輯上最主要的原因,在於葉爾欽的權力基礎來自於俄羅斯合格選民一票一票加持出來的民主正當性。與此相較,當時作為他的上司,中央的蘇聯總統戈巴契夫,他的權力來源雖然表面上願為更廣,超過俄羅斯共和國遍及全蘇聯,但它的正當性來源卻屬於間接民選,由全國人民代表選出。

我們比較兩者,葉爾欽的民選基礎雖然較小,卻也大到佔有戈巴契夫治下七成的領域與三分之二的人口,但戈巴契夫的權力基礎來自於間接民主,葉爾欽卻是紮紮實實,人民一票一票選出來的。在這樣的情況下,配合動盪的時局,導引出那樣的結果。

直接民意強勢打趴間接民意的台灣版體現

也許有人認為,筆者這個說法,太過於強調選票的力量而忽視其他因素,不值得採信。我想,要回答這個質疑,且讓我們來比較一下台灣在1994年到1996年再到2000年的狀況,答案自然會展現。

1994年,台灣舉行首次的省長與直轄市長民選,宋楚瑜省主席當選為首任省長。1996年,台灣舉行首次由人民直接選出的總統大選,李登輝總統當選為首任民選總統。其後,發生了驚動全國的分裂,宋省長與國民黨中央分道揚鑣,「走自己的路」。隨後在2000年的總統大選中,對壘國民黨推出的行政院長連戰與民進黨的陳水扁,最後雖與連戰雙雙落敗,但得票卻遠高於擁有國民黨數十年組織基業加持的連戰。

2000年總統大選前,按照當時的憲政秩序,宋省長雖貴為省長,但他與連院長的憲政位階卻差了兩級。在當時的法秩序上,連戰不只身為行政院長是省長的上司,在行政院長與省長中間,還有一個名義上掌管地方自治事務的內政部長。所以,就法論法,當時的宋省長,其實還低於連院長兩級之遠。然而,現實卻是殘酷的,身擁台灣省直接民意加持的省長,在競逐泛藍選票的過程中還是硬生生擊潰擁有全國間接民意加持的行政院長。

我們暫時撇開競選策略與候選人個人口才等等魅力因素,也撇開候選人背後的政黨力量不看,從葉爾欽與台灣的案例來看,人民直選的選票威力,由此可見一斑。在俄羅斯,動盪的時局中擁有全國間接民意加持的領導人,被擁有全國三分之二直接民意加持的政治人物擊潰,威權政體從此潰散。在台灣,佔全國八成直接民意加持的地方首長,在總統大選中擊敗全國間接民意加持的行政院長。

這兩段故事,其實也體現了民主憲政的幾點清晰易懂的基本原理:1.人民最大,人民的集體意願決定了國家的走向;2.人民透過選票與公投票表達其集體意願:3.因此,選票與公投票就是權力來源;4.也因此,在憲政權力結構中,擁有最大直接民意加持的機關或民選官員,理當擁有最大範圍的權力。無怪乎1789年法國制定,後為世界民主國家普遍採行的人權宣言第三條早就宣示,國家的主權存在於全體之國民。而國民擁有主權的表達手段,就在於可以運用手中的選票,去決定公權力的組成,決定公權力由哪個民選官員行使,決定國家的大政方向由誰制定。

一套好的憲政體制 除了要體驗民主原則之外 還要相應個機關的權力基礎恰如其分地分配權限

看完了這兩段故事,讓我們回到一開始的話題,疾呼要走向內閣制,削減總統權限的憲政看法。依照這些看法,台灣儘管已經總統直選,還是應該將行政大權交給行政院長,總統只要虛權以待即可。否則,依照這些人的說法,總統就是有權無責的「超級大總統」。

在這樣的前提下,這些人說,擁有最大民意加持的憲政機關總統,要讓權給間接民意產生的行政院長。有些人還說,為了怕總統直接任命的行政院長不能抗衡總統,將總統的全部權力拿來,因此要在憲法上加入立法院的閣揆同意權。如此一來,讓立法委員選出的行政院長把人民選出的總統手中的權力全數拿過來,這樣才是民主。

可是,法理上、現實上真的如此嗎?在法理上,總統身為全國擁有最大範圍民意加持的憲政機關,所以身擁國家最大的民意量加持,這個道理從前面兩的故事可以清楚得來。一套憲政體制,竟不能讓擁有一國最大民意基礎的總統,擁有決定國家大政方針、決定國家大政執行的行政院長、進而組織政府的權限,非要把這些權力交給僅只擁有間接民意基礎的行政院長,這難道不是蔑視民主原則,僅只為了遂行自己意識形態的偏執嗎?

一套好的民主憲政體制,應當是能夠符合適用國家的歷史與憲政價值,符合民主原則,又能促進國家的民主與效能,最後要維護並且促進國家的主人-人民全體的尊嚴與幸福。要達到這樣的目的,首先就是要將權力予以分立,讓行政的歸行政,立法的歸立法,司法的歸司法,大家各行其職而能互相監督。其次,就是要讓擁有各種不同層級的民意加持的各個機關,擁有相應的權力,組成有上下位階的集合組織。

現在,我們看看這些趨向內閣制的主張,都是要擁有全國最大民意基礎的總統,讓權給只擁有間接民意基礎的行政院長,甚至於各自擁有部分地方民意基礎的國會議員組成的國會。從前面的故事得來的教訓,我們可以很容易得知,在總統直選的前提下,主張內閣制或總統要虛權化的看法,根本就是輕重顛倒,無視民主原則與「民主力學」的偏孤幻想。

古典憲政權力分立運作模式早已不敷現代國家所需

前東京大學憲法學教授高橋和之,在他早期的著作〈國民內閣制之理念與運用〉(国民内閣制の理念と運用)中提到,他留學法國就讀於巴黎第二大學博士課程(DEA,Diplôme d’Etudes Approfondies,台灣又譯為「博士先修班」或「高等研究文憑」)期間,天天發生在巴黎第二大學課堂外的憲政運作與執政聯盟、在野聯盟之間的憲政攻防,就是他們課堂上最好最靈活的討論題材。對於來自日本,研讀憲法幾乎等於研讀憲法理論與司法判決的高橋教授而言,法國憲法學訓練的衝擊,簡直讓他在眼界不斷翻新之外還窮於應付。

對高橋教授而言,心理上的最大衝擊不止於此,還有他出國留學前心中信仰的民主憲政權力分立原則,被法國憲法學當代的新原則取代的事實。從一個舊有模式轉換為新模式的「典範轉換」。

高橋教授寫道,在他出國留學前學到的所謂民主政治權力分立,就是立法權決定、行政權執行的「(立法)決定-(行政)執行」模式。但是,到了法國後才深深體會,在現代福利國家中,人民從生到死的生活,每日每夜,都與國家的行政權高度相關。國家的行政在這樣的要求下,必須要迅速對人民的需求做出回應。在這樣的現實要求下,行政權不得不成為國家權力的重心。

可是,若舊有權力分立模式不能應付現代國家的效率要求而必須形成新的權力分立模式,被賦予強大權力的行政權也應當擁有相應的民主正當性。因此,行政權的民主化已經是現代憲政體制的基本趨勢。從而,法國的憲政體制在第五共和改為由民選總統作為憲政重心憲政基石,民選總統間接領導、行政院長直接領導的行政部門要負責建設人民希望的理想國度。民主政治權力分立的模式,已經從前述的「(立法)決定-(行政)執行」變成「(行政)統治-(立法)監督」的新模式。

在高橋教授的這本著作中也提到,時任巴黎第二大學憲法學教授,也是第五共和半總統制憲政體制的設計人之一的卡貝坦教授(René Capitant)和其他同一時期法國的憲法學者如巴黎第一大學的杜偉傑教授(Maurice Duverger),他們對於憲政體制的關注點,一大部分就是如何運用體制,藉著實現行政權的民主化,去體現「主權在民」的理念。高橋教授在該書後面的幾個篇章裡提到,對已經有直選總統的法國來說,行政權的民主化就是強化總統與行政部門的民主性與權限。對高橋教授而言,他對國家元首無法民主化的日本,提出的解決方案稱為「國民內閣制」,強化總理的民主當性與行政權對立法權的優位。

擁有最大直接民意基礎的憲政機關無權+只有間接民意基礎的憲政機關卻擁有大權=藐視民主原則

故事說到這裡準備收尾,且讓我們回頭看看台灣。台灣比之日本,我們可以直接選舉國家元首。身為日本人的高橋教授在考慮日本的行政權民主化,無法動到國家元首這一塊,只能盡其所能在內閣(與總理)上動腦筋。相對的,台灣已經歷經民主改革,也沒有虛權世襲元首的存在,從1996年就開始民選總統,到目前為止一共選了六次。

在現代國家公權力運作效率化與高速化的要求下,古典的「(立法)決定-(行政)執行」模式,已如高橋教授證言不再可行。取而代之的,是新的「(行政)統治-(立法)監督」的模式。然而,這些偏向內閣制的人士,似乎主張的還是已然不合時宜的那套「(立法)決定-(行政)執行」模式。以至於這些意見主張,我們可以直選總統,但不要考慮在憲法上如何讓總統的權力可以完善,監督機制也可以完善,讓人民可以決定的總統來主持國家大政,任命行政院長組織政府。相反的這些主張內閣制的人要求,民選總統把權力讓渡給民意基礎比他弱一階的行政院長。

說到這裡,不禁感嘆,到底我們之中還有幾人記得葉爾欽效應?

作者