作者為法國巴黎第一大學公法所博士候選人
隨著台灣總統與國會大選的到來，選前喧騰作為政治攻防的種種議題，也在投票日不得進行競選活動的限制下，暫時告一段落。在這個短暫的寧靜空檔，且讓我們回顧一下去年九合一選舉之後，由國民黨朱立倫主席提出的「閣揆同意權」，以及選前兩個禮拜提出，具有異曲同工之妙的「國會多數組閣」這兩個一體兩面的憲政訴求。並且，讓我們把握投票結果尚未揭曉的此時，對未來選後的憲政運作法理，做一個初步的前瞻與確認。
國民黨在李前總統主政時期，對於已然不符合台灣現實需求的中華民國憲政體制，以引進法國憲政體制之若干重要機制作為改革方針，在九七年踏出憲政體制改革中，除總統直選外最為重要的一步：在總統由全民直選的前提下，取消原本賦予立法院的閣揆同意權，同時引進立法院的倒閣權，相對賦予總統在立法院已經提出倒閣案時，得以解散立法院的「被動解散權」。基本上，在行政立法兩權的互動方面，和我們仿效的法國半總統制相較，我們的總統比之法國總統，沒有完整的國會解散權和主動對任何公民投票議題的提案權，其他行政立法兩權互動的模式，可以說已經粗具規模。從而，我們可以得出一個簡單結論：九七年憲政改革之後，台灣的憲政體制已經是個不算完善，但粗具規模的半總統制。
在一般的半總統制國家，總統由全體公民直接選舉，身為國家元首（Chef d’État，Head of state），雖不直接領導政府，但掌握憲政上若干重要權力，如任命閣揆（總理，行政院長），如在閣揆的建議下任命閣員組成政府，如做出國家大政指導方針影響政府施政方向等等。至於總統並未直接領導的政府，則交給由總統任命的閣揆，作為「政府首長」（Chef de gouvernement，Head of government）直接領導政府，閣揆並可建議總統閣員的挑選，與總統在其建議下任命的閣員們共組政府，掌管國家的具體行政。同時，這個由閣揆直接領導的政府，必須依照若干內閣制的機制，如接受國會質詢、調查，（施政表現不佳）得由國會倒閣等等，對國會負責。
一般來說，對半總統制的疑問有下列兩個相關領域的問題點：
第一類問題，半總統制究竟是個怎樣的憲政體制？他是內閣制或是總統制？如果兩者皆不是，半總統制異於兩者之處又在哪裡？又或者半總統制就如台灣若干政治學者所言，他就是一種在總統制與內閣制之間「換軌」，依據總統多數與國會多數的不同，在總統制與內閣制兩者之間跳換，時而總統制，時而內閣制？
第二類問題，半總統制總統由全民直選產生，任命閣揆（總理，行政院長）究竟需要不需要通從國會多數？總統任命總理之後，還剩下多少權力？總理作為政府直接領導的首長，與總統的分工，依照何種原則？
關於這兩個類別的問題，我們引用世界上第一個創建並成功運用半總統制的國家－法國的憲政法理與經驗，以找出合適的答案。在法國第五共和創立之初，其憲政體制究竟屬於哪種體制，在法國學界與政界也引起非常多的討論。一開始，法國人多以一種「合理化」的內閣制（parlementarisme rationalisé）加以理解。因為，在第五共和創建之初，除了有一個依據內閣制法理相關憲政規範向國會負責的總理與政府之外，還存在一個與內閣制國家，有崇高地位但毫無實權的國家元首不同，享有若干強而有力之憲政實權的總統。法國第五共和的憲政，經過幾年的運作，首任總統戴高樂體認到，要將內閣制中隨時有可能受到國會倒閣威脅的總理與政府的行政權限中，若干重要的項目，從黨派林立的國會與脆弱的內閣中移交給總統，這個享有若干重要憲政實權的總統，就必須要有相應的民意基礎與民主正當性，因此，他大力在第五共和憲法的基礎上，推行總統直選的憲政改革。
及至法國總統直選的憲政改革成功後，法國學者政界許多人士一致認為，經過引進總統直選的制度改革之後，法國的憲政體制已經不是一般由國會多數產生總理與政府，政府向國會負責，國家元首位尊無權的內閣制；相反地，法國人已然經由第五共和憲法的制定與修改，創造出一個新的民主憲政體制。在這樣的憲政體制中，總統由全民直選，總理由總統任命，領導政府，對國會負責。這樣的憲政體制，同時具有總統制與內閣制的一些特色，但又不是總統制或內閣制。巴黎第一大學當時的憲法學與政治學者杜偉傑（Maurice Duverger），以他的朋友，法國世界報的前總編輯之前的戲稱，別出心裁將之命名為「半總統制」（Régime Semi-présidentiel）。
從杜偉傑「發現」半總統制以來，首先在法國國內，認為法國的憲政體制已經是半總統制，這樣的憲政體制早非內閣制的意見，馬上佔據學界與政界通說的地位，成為幾乎一致的定論。在法國國外，經過數十年的演變，半總統制已經超越總統制與內閣制，成為世上最多國家採用的憲政體制。
在此需要特別提出的是，國內學界對於半總統制究竟是何種體制，有若干學者認為半總統制就是一種換軌體制。例如去年立法院舉行的十場公聽會，有國民黨推薦的律師，前北市府官員宣稱，半總統制就是一種「換軌」（alternating）體制。而台灣的高中公民課本，也有若干版本如此解釋我國的憲政體制。根據這些換軌的說法：當總統所屬政黨與國會多數政黨一致，則此時憲政體制就是總統制；當總統所屬黨派與國會多數不一樣，甚至敵對時，此時憲政體制就「應該」「換軌」為內閣制。提出這種見解的人，甚至引用法國經驗，認為法國三次的左右共治，總統任命佔國會多數的敵對黨派人士出任總理，共同組織政府，就是標準的「換軌」。這些人士還宣稱，在法國非共治時期，法國的憲政體制就是總統制，而在三次的左右共治時期，法國的憲政體制一變轉而成為內閣制。
以筆者在法國留學，專攻憲法學並觀察法國憲政運作多年，包括實際見證、觀察第三次左右共治，右派席哈克總統（Jacques Chirac）與左派約斯潘總理（Lionel Jospin）共治的經驗，所謂的半總統制憲政體制「換軌說」，可以說是一種對法國憲政體制，有意無意的超級誤解。在法國的憲法學上，所謂的Alternance，指的並非如立法院公聽會該位北市府前官員所稱的英文alternating，在總統制與內閣制之間跳換。相反地，法國的憲政體制從未因為總統或國會選舉的結果而改變，在總統制與內閣制之間「換軌」。半總統制就是半總統制，從來就不是總統制，也不再是內閣制。在一般沒有共治發生的時期，憲政體制不是總統制，總統制中所無的總理，依然有他憲法賦予的權力；相對的，在共治時期，憲政體制也不會是內閣制，共治時期的總統，憲法賦予他的權力依舊有效，他也不是內閣制國家的元首，虛擁其位，無為而治，毫無實權。
回答了第一類別的問題之後，讓我們看看第二類別的問題：半總統制體制之下的總統，任命總理究竟需要聽從國會多數否？總統與總理的分工，依據何種原則？
首先，在半總統制國家，總統由全民直選產生，全國最大的民主正當性匯集在其身上的理由之一，就是希望藉由人民的授權，使他有權可以挑選他認為最能實現他的政見的總理與行政團隊。在法國，為了保障總統挑選總理，並在總理建議下組織政府的這兩項憲政權力，在憲法制定之初，就直接把國會的閣揆同意權予以刪除，憲法第八條直接規定「總統任命總理」，沒有附帶任何條件。將總統如何任命總理的可能空間擴展到最大，權限之行使交由總統自由判斷而為之。儘管國會擁有倒閣權，可以對總統任命的不適任總理或政府提出倒閣，但一則國會必須冒被解散的風險，二則國會的倒閣權並非參與任命總理的閣揆同意權或參與政府組成的組閣權，而是一種事後控管的監督權限，對不適任的總理與政府提出倒閣，令其去職。
其次，總統的閣揆任命權之行使，可以有許多可能。在法國，當期中改選過後，國會的反對黨佔有多數時，依據憲法，總統可以：一、任命一個無黨派人事主政的無黨派內閣；或者二、任命一個所有黨派都在其中的多黨大聯合內閣；或者三、任命全為反對黨人士組成的親國會多數內閣；或者，更極端地，四、任命全為總統黨派人士組成的親總統內閣。以上都是憲法賦予總統權衡的空間與選項，總統如何行使閣揆任命權，端視總統對局勢的判斷而定。顯然法國第五共和在歷史上有三次總統面對期中國會改選，反對黨佔國會多數的事實，採取了上述第三種方案。在其他法國憲政運作的案例上，當總統面對自己所屬黨派不佔國會多數，也曾經採取上述第四種方案，任命其自身所屬黨派人士組閣。如一九八八年至一九九三年之間就是如此。因此，我們可以從法國的憲政法理與運作邏輯得知，總統哪怕是面對以反對黨佔多數的國會，其閣揆任命權都是獨力運作之權限，不與國會分享。如何運用閣揆任命權，其判斷操之總統手中。
第三，總統跟他所任命的閣揆如何分工？在國內，我們時常聽到一種說法，認為憲法上既然已經規定「行政院為全國最高行政機關」，因此，總統毫無實權，所有總統的行政權行使都是違憲越權。另外，國內同時還流行一種說法，總統管國防外交兩岸，其餘行政權屬於行政院長。
我想，對照法國經驗，前一種謬誤可以說是「概念法學式」的謬誤。法國憲法與此相對應的規定，是第二十條規定：「政府制定並執行國家政策」、「政府支配行政機關及軍隊」；第二十一條規定：「總理指揮政府行動，負責國防，確保法律之執行」。從這兩項條文的綜合解釋，很容易得出法國的行政權掌握在總理手中而非總統手中，因此，總統在憲法上毫無實權。然而，憲法規範上與事實上，總統都不是這些人宣稱的毫無實權。首先，憲法已經賦予總統若干不需總理附署，可獨立執行的重要權限，如閣揆任命權，如（在總理建議下的）組閣權，如提名大法官等職權。其次，總統享有全國民意支持的民主正當性，可以國家元首地位對國家大政方針指導原則之提出，間接指揮政府。當總理或政府之表現不如總統之預期，或施政方向不為總統滿意，總統亦可再次運作閣揆任命權與組閣權，對政府進行改組。我們可以這樣說，在全國最高民主正當性的加持下，總統在憲政體制中之地位，就像是一個公司的董事長；受總統託付任命的總理（行政院長），就猶如公司董事長敦聘前來的ＣＥＯ，直接領導公司，執行公司之業務。
前面提出的董事長與ＣＥＯ的分工模式，著眼於總統與總理（行政院長）的垂直分工與上下指揮關係。另外我們也可以由總統與總理在政治上的分工模式加以理解。在法國憲法學界學說卓然成一家之言的巴黎第二大學憲法學、政治學教授布爾鐸（Georges Burdeau），曾提出理論，將國家統治機關之權力加以分化歸屬，做出總統與總理分工模式的解釋。在布爾鐸教授眼中，將總統代表的權力稱為「國家力」（pouvoir de l’État），而總理所行使、體現的權力，則稱為「民主力」（pouvoir démocratique）。依據布爾鐸教授的理論，總統體現、代表的權力，來自於總統經由全民授權，代表國家的權力。這樣的權力，在性質上是超出黨派，以衛護、增進國家利益為行使、發動之第一優先考量。相對的，需要對國會負責，隨時有被國會倒閣可能的總理，其權限之行使，體現的是民主的力量，其權限行使所需考量折衝的方向、力度，往往就是國會內或大或小黨派所代表的具體各式各樣的利益所折衝出來的結果。布爾鐸教授認為，一個國家權力之運作，在現實上只要社會的組成有著各式各樣具體而相輔相成，甚至相生相剋的各種立場、利益，這樣的複雜組成與關係就會在國會重現。而對國會負責的政府，其施政往往必須考量這些複雜的現實情境。此時，就必須要有一位高於這些複雜的共生、相剋關係的具體利益、立場的代表，將全民利益之考量，帶進政策之制定、執行。唯有如此，國家機關的運作才得以順暢進行而保障、兼顧各方利益。
至於台灣關於總統、行政院長權限分工第二種看法，認為總統管國防外交兩岸事務，其餘行政權歸屬於行政院長。依據法國經驗，這顯然也是對於法國憲政的一種錯誤解讀。在法國第五共和的憲政經驗裡，從總統尚未直選的時代開始，總統治理的範圍就遠不止於國防與外交事務。在戴高樂總統尚未由全民直選的時代，每半年舉行一次的總統府記者會，戴高樂總統對於法國全國之行政事務，不分領域一律回答在該領域該問題上政府之施政考慮之重點，施政的成效等，甚至於在回答法國農業因應國際化的改造時，連西南方庇里牛斯山區的柏油路鋪設率也都在回覆記者提問的談話中。依照提出這種見解之士的看法，農業問題絕對不是總統分工權限的領域，但是，總統卻以國家大政指導方針的提出者之身份，實際統治、（間接）領導政府施政。在法國憲政上，所謂總統所屬國防、外交領域的保留領域（domaine réservé）權力，事實上指的是，總統作為代表法國、統帥三軍的憲政機關，對於這兩方面行政業務的權力，可以超越總理直接指揮的一種總統所為憲政詮釋。這個憲政詮釋經過幾任總統的運作，成為憲政慣例。所以說，台灣有若干學界、政界人士認為依據法國憲法總統保留領域的學說與慣例，總統只享有國防外交兩岸之權限，這也是一種對法國憲政經驗的錯誤解讀。
從以上對法國憲政學說與經驗的約略介紹，我們可以知道，首先，在半總統制之下，不存在憲政體制依據選舉結果，忽而變成總統制，忽而變成內閣制的道理。其次，總統任命行政院長，是憲法賦予總統的重要權限。假設總統任命行政院長的權限，必須受制於國會多數，則全民直選總統，由人民選擇政府之方向的憲政考量，將空洞化成為具文。第三，總統身為國家元首，擁有民選的全國最高民主正當性，其權限領域不限於國防與外交、兩岸。若非如此，則歷次台灣選舉總統，每位參與總統競選的候選人，提出洋洋灑灑，各項超乎國防外交兩岸領域之政見，豈非空口白話，欺騙全國選民，甚至逾越憲政分際的違憲空頭支票？
去年底國民黨提出「恢復閣揆同意權」的憲改主張後，羅承宗教授曾經為文（http://talk.ltn.com.tw/article/paper/867632），整理國民黨在九七年憲改將閣揆同意權取消後，歷次提出由國會多數組閣，恢復閣揆同意權之時機。很巧合，不管國民黨主席由何人擔任，提出國會多數組閣或恢復閣揆同意權的時機，都是在該黨已經或即將輸掉總統選舉卻佔有，或認為將會佔有國會多數席次時。筆者在此誠懇呼籲，明日台灣的大選，將同時選出新總統與新國會，兩者為同時接受民意之授權，在總統與國會之間，無舊民意讓步於新民意之事實。因此，新總統在就任之後，當依照其憲政權限與職責，為台灣挑選一個他認為最能實現其政見，帶給台灣新局面的閣揆，並在其建言下組織政府。任何黨派，不該為一己之私，不考量憲政制度的配套設計，隨意以該黨利益為考量，在這套已經不算完善的憲政體制上，任意更動憲政體制的配套設計。
同時，作為代表舊民意的憲政機關，當新民意已授權新的人選作為憲政機關，代表舊民意等待交接的憲政機關，其所能為，除日常業務，僅止於看守此憲政機關。舊憲政機關，此時所該做的，就是將業務完整、全面地準備交接給下一任的憲政機關。這不僅是憲政上的職責，也是憲政上的規範。任何違背這樣基本要求的憲政機關，代表新民意的總統與國會，都應當依照相關法規，具體加以究責。