那些憲法沒寫的事──淺談法國雙首長制

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縣市長選舉結束後,呼籲憲改的聲音再一次躍上媒體版面,內閣制似乎成了救命仙丹。然而政體成敗不僅限於法制面上的權責區分與制衡機制,選舉制度、社會思想、制度實行面延伸出的不成文慣例,都是影響成敗的因素,因此憲政問題並非只有修改白紙黑字如此簡單。

雙首長制究竟可不可行?適不適合台灣?這的確是一個值得反思的問題。綜觀今日實施雙首長制的國家中,最有名者莫過法國,其第五共和體制行之有年(1958至今),並因內閣改組頻率低(註一)而深獲肯定。本文試以介紹法國雙首長制出發,探討台灣憲政問題。

要介紹法國制度給台灣人十分簡單,因為台灣在經過幾次修憲參考法國為藍本之後,政府架構已十分相像,從總統直接民選得連任一次、總統任命總理(Premier Ministre,等同行政院長)對國會負責、還有內閣官員由總理提請總統任命、到最後國會可發動倒閣以及總統可解散國會都如出一轍(註二)。由此可見第五共和政體在中華民國歷次修憲中的影響。

不過,法國政治中有很濃的內閣制色彩。首先,當總統與國會多數屬不同政黨時,反對黨領袖最終都被邀請擔任總理,致使第五共和至今共出現了三次聯合內閣。然而聯合內閣同床異夢卻讓法國人坐立難安,因此2000年時便修憲將總統任期縮為五年、與議員(député)相同,並使總統與國民議會(Assemblée nationale,法國下議院,類似於立法院)選舉同步,一前一後隔不到兩個月。如此一來,奪得總統大位的政黨也往往能在國會取得多數,順應內閣制中「執政者當然該取得國會多數」的思維。

其次,在如此選舉時程安排下,新任總統組成的政府馬上就會因國會改選而按例總辭,而憲政慣例亦要求內閣成員必須投入國會選舉並勝出才能留任,敗選閣員將被替換。這番試水溫背後的意義在於使閣員有民意基礎,但同時也代表,新政府的初任閣員往往為民意代表出身。

第三,新政府或總辭後之新內閣會徵詢國會的信任投票。此為憲法所定之「非硬性措施」,因此第五共和下的國會其實並沒有所謂的「總理任命同意權」,但憲政慣例使總理往往會尋求國會追認其正當性,為其方針背書以利日後行政。然而,若信任投票失敗將被視為倒閣成功,總統需重新組閣,因此此舉當然加強了內閣與國會間的關係。

綜觀以上三點,讀者可發現法國總理作為總統傀儡的色彩淡了些。雙首長制的迷思為總理由總統任命,故自然有某種主從關係,然而憲政體制卻又要求總理對國會負責,因此倘若希望政府尊重國會意志調整政策,那麼當總統與國會對立時,所有矛盾勢必會在總理這個環節爆發出來。台灣今謂「總統有權無責而行政院長有責無權」,言下之意即已假設領導人與閣揆站在同一陣線、沒有分歧可能,殊不知以上三條法國憲政慣例所代表的,皆是在削弱總統總理間的主從性質,加強內閣順應民意的連結。當政府須向國會妥協時,總統勢必得作出讓步,從而達到牽制總統個人意志的效果。打個比方,倘若台灣內閣上任也需信任投票考驗,那麼1129大選後的毛治國恐怕無法順利組閣。

「憲政慣例」在政治當中扮演了很重要的角色。即便是法國這種大陸法系國家,都免不了遵守聯合內閣、信任投票等慣例以利政務;在台灣,服貿審議相關風雲也跟立院委員會的程序慣例脫不了關係。這些慣例牽扯到諸多政治信任,而這或許是憲政改革難以觸及的。

第五共和固然穩定,但在制度面上還是有很多可能出現失衡的設計。比方說,全法國只有總統有發動公投的權利,沒有否決提案機制,但歷任總統們卻都對公投提議權謹慎異常,似乎不曾出現濫用情況;又比方說,國民議會選舉採單一選區制,完全沒有不分區的設計,小黨幾乎不可能進入國會,聲勢高的政黨則往往可以拿到不成比例的壓倒性席次,讓制衡的可能性大幅降低;再比方說,法國總統高度監督施政進度,總統每週主持內閣會議(Conseil des ministres)乃憲法明文規定,此機制下閣員自然更有成為總統打手的空間,反倒是台灣等價的行政院院會沒有總統置喙的餘地。因此直到今天,法國第五共和沒有出現重大憲政危機,我想遵守不成文的憲政慣例絕對是關鍵因素。

「總統領導,而總理施政。(Le président préside, et le Premier Ministre gouverne.)」這句話簡扼地勾勒了雙首長制的精神。詳述法國體制的目的當然不在於全盤接收,除了政治氛圍不同之外,本文未詳述之投票制度、國會兩院制還有政黨的剛柔性也與台灣大相逕庭,而這三者更是和憲政體制息息相關,值得省視。

儘管台灣立院的朝野協商機制讓政體多增添幾分內閣色彩,但問題關鍵或許不只是政體而已,也許在國人做好心理準備讓立委當部長前,可嘗試朝更富有內閣制精神的雙首長制邁進。但無論如何,若不能遏止政客們破壞朝野信任、以至於人民信任的壞現象,再完美的制度只會對蠻幹政府無計可施、莫可奈何。

 

註一:第三共和期間(1870-1940)共經歷了70年與87位閣揆,第四共和(1946-1958)為12年與21位,第五共和至今56年卻也是21位總理,政局相對穩定。

註二:關於解散國會台法兩國之間有著些微差異,第五共和憲法允許總統主動解散國會,中華民國憲法中則是必須立法院提出倒閣並成案,總統才得以動用解散權。

作者