東協難民安置與臺灣積極作為

曾聞名於世的「阿富汗女孩」沙爾巴特．古拉（Sharbat Gula），因持偽造證件違法居留巴基斯坦，將於近日遭巴國政府遣返資源仍匱乏的阿富汗。相較於遭法國政府驅離後，至少仍「暫留」法國的加萊「Calais Jungle 」難民，目不識丁卻仍得養育三名子女的古拉，其處境不免讓人嘆息。然而，細究聯合國難民署的統計資料可發現，亞洲難民總數不但遠多於其他各洲，其中東協諸國就有超過140萬名無國籍難民，儘管臺灣非聯合國會員，但長年在人道救援的戰線中「帶著鋼盔往前衝」，早已有目共睹。除卻臺灣的經貿合作計畫，在人道救援上的「加值」，無疑是獲得東協諸國敞開雙臂肯認的另一項積極行動。但是，東協框架下各國難民的安置現況、跨國合作態度，以及難民為世界的傑出貢獻，臺灣徹底了解了嗎?

早在1975年前後，隨著越戰結束與美國強勢主導，現今的東協諸國就曾與國際聯合安置難民潮。1975年美國於國會通過《印度支那移民和難民援助法》後，同意接納13萬越南和柬埔寨難民入境，總統福特也成立了「各機構工作協調小組」負責難民的接納工作。國際方面，至1979年底，法國約接納了6萬、澳大利亞約1.8萬、加拿大約1.4萬名難民。而隨著美國於1980年正式通過難民法，東南亞難民收容人數急劇上升。自1981-1986年，收容了494,868名亞洲難民，佔總數75.2%，其中越南難民達236,697名，佔入境難民總數的36.5%，寮國難民104,199名，佔15.8%，柬埔寨難民88,499名，佔13.4%。而截至1990年，現今東協框架下的泰國接納超過43萬名、馬來西亞超過10萬名、菲律賓超過40萬名、香港約25萬名、中國約20萬名難民等待接納和安置。 而臺灣就內政部統計，亦曾在1975年後，以專案模式接納約萬餘名難民，並有部分最終入臺灣籍。

儘管東協自2012年與中國、日本、韓國、澳洲、紐西蘭、印度簽署雙邊FTA並生效「東協+6」。不過，東協各國早在2011年日本311地震發生時，就以東協名義集體針對災害救援提供包括現款、醫療設備、救援人力等多方協助。東協秘書處、東協人道援助協調中心（ASEAN Coordinating Centre for Humanitarian Assistance , AHA Centre）、東協緊急迅速評估小組（ASEAN-Emergency Rapid Assessment Team）亦同步參與，其中AHA Centre以「東協社會—文化共同體」的藍圖為本，更朝向支持「東協人道救助與災害管理協調中心」的方向（ASEAN Coordinating Centre for Humanitarian Assistance on disaster management , AHA Centre）設立與運作。

遺憾的是，從翁山蘇姬近日訪日，對於羅興亞穆斯林難民遭緬甸軍方強行驅逐之事，日緬雙方拒絕回應的消極態度，突顯東協框架下的諸國，將難民傾向視為「內政」問題處置，他國未敢輕易置喙，現階段的東協避諱將難民「檯面化」，僅側重在天然災害下的人道救援與跨國平台的聯繫及合作。若再攤開《東協2025年願景：攜手前行》（ASEAN 2025：Forging Ahead Together）的文件內涵，亦隻字不提「難民」，僅在促進與保障人權的策略措施上提到，「強化區域倡議和利害關係方的參與，針對兒童、婦女、殘障人士、青年、移工、年長者、人口販運的受害者／倖存者、少數民族，以及弱勢和邊緣群族，盡力消弭所有形式的差別待遇（無論是否已制度化）、剝削、人口販運、危害措施、暴力和虐待」；同時「建立平台，充分賦權予危險地區居民，針對氣候相關之極端事件，及其他對經濟、社會與環境之衝擊和災害，降低民眾曝險及弱點，從而提升其韌性與適應能力。」

透過上圖就可約略了解東協現下仍具紛爭地區，不少都與鄰國邊境接壤。由於東協轄內少數民族與宗教歧異的問題複雜、國內基礎建設與經濟仍待開發，都是東協框架下的難民安置政策，採取態度曖昧的原因之一。不過，隨著世界難民總數已超過6500萬名創下史上新高，東協各國的難民安置狀況究竟如何開展，是否已與國際接軌﹖

首先，光是在聯合國難民地位公約及議定書的簽署上，東協內各國態度就大相逕庭。除卻中國、日本、韓國、澳洲、紐西蘭、柬埔寨與菲律賓，「東協+6」就有九個國家未簽署，其次簽署國多看重收容難民的「機會成本」，傾向官方或民間直接金援聯合國等附屬單位，在收容難民的程序上相對嚴苛、安置難民也不時傳出負面消息。例如澳洲的諾魯難民營遭揭露長期不人道對待難民，環境不僅惡劣缺乏醫療，難民只能住在室溫高達攝氏50度的帳棚內，並被規定每天只能洗澡兩分鐘，且時常被當地人攻擊、搶劫以及性騷擾後，犯案者卻未被嚴懲。反觀日本，連續兩年（2013、2014）在東協直接投資（foreign direct investment，FDI）近6300億台幣，甚至是在中國投資的三倍以上；2014年更向聯合國難民署提供了僅次於美國的1.8161兆美元援助，對人道主義援助事業的間接貢獻很大。但諷刺的是，據日本法務省公布的難民收容數據，2015年，有7,586人申請難民身份，僅有27人獲得承認，占總申請總數約0.4%；而這已與過去相比已有「躍進」，因為在2014年的5,000名申請人中，日本只承認了11名難民，遠遠低於世界平均難民承認率（超過30%）。

不僅如此，暫時託管於日本的難民，每日待在室內時間平均為15小時，同時間最多會容納五人，據BBC訪問的難民透露，在日本安置如同監獄生活，每天都被提醒隨時會遭驅逐出境，在經歷了精神上毫無休止的折磨後，最後就會放棄選擇離開。另外，短暫獲得居留證的難民，由於每兩個月就要換證，受限於身分無法有工作權以及語言等限制，不少帶孩子的難民母親處境也相當艱困。對此，儘管日本首相安倍晉三已表態，在考慮接受敘利亞難民之前，日本更應該努力提高自己國民的生活水平。但透過上圖的赴日申請難民人次可以發現，無論日本如何計算機會成本，在全球化的時代，沒有一國能置身於難民危機的洪流之外。

至於鄰近的南韓，除在去年底向接收地中海難民的國家提供 300萬美元的援助（因應接收難民的規模，向希臘、塞爾維亞、克羅埃西亞分別提供 150萬、100萬、50萬美元），根據南韓在2013年生效的「難民法」，凡是來韓的外國難民，並獲得聯合國難民署（UNHCR）的推薦下符合收容身分資格，除可獲得居住資格（F-2）簽證，並會接受6~12個月的基礎韓語和法律秩序教育課程。不過，至2015年底，赴韓申請庇護者共計9,155名，其中獲得難民身分者僅有331名，難民承認率約3.6%，亦遠低於世界標準。

同樣的，中國暫時安置了約30萬名難民，但目前仍未開放難民永久居留。另外，菲律賓政府在今年宣布願意接收3,000名羅興亞難民，以及擔任敘利亞難民轉移的中繼國提供援助，直到請求安置的收容國核准申請為止，但並未提供難民定居菲國。

而未簽署聯合國難民地位公約及議定書的東協多國，在去年5月一起難民船事件中，馬來西亞、泰國與印尼無視羅興亞與孟加拉海上難民生死，直接把難民船拖回大海，互踢人球的做法，不但呈現了這些國家安置難民的消極，直到迫於國際輿論的重大壓力，三國外長才緊急召開會議，一致願意提供暫時性的人道救援。不過，此三國亦要求國際社會應扛起責任，在一年內協助遣返難民回國，或協助安置於第三國定居。當然，在泰國、緬甸與印尼境內，長期以來民族與宗教歧異所產生的難民危機，讓上述諸國已無暇他顧。可惜的是，馬來西亞至今年6月為止，暫時收容難民已高達15萬名，主要來自葉門、斯里蘭卡、緬甸、索馬利亞、巴基斯坦、敘利亞，其中七成為男性，三成為女性。然而，馬來西亞只有移民法沒有難民法，上述難民都無法向馬來西亞政府申請庇護或難民身分，只能以非法移民的身分暫留，至多只能停留30日，超過便可能面臨牢獄之災與鞭刑。由於許多難民沒有經濟能力再前往另一個國家，往往只能冒險逾期滯留，成為非法移民。

臺灣身為地球村的一份子，即便尚未加入聯合國與東協，卻已積極任事傾聽難民之苦悶。首先，具官方色彩的財團法人國際發展合作基金會（ICDF）曾於去年檢視在Zaatari敘利亞難民營之人道援助計畫，此難民營人數約有85,000人，57%為年輕人，20%為五歲以下孩童，為全球第一大難民營。難民依規定不能離開營區，區內除住家外，亦有聯合國、其他國家、國際（非政府）組織及我國支持的學校、青少年中心、美術教室、遊戲場、小劇場、健身房等；「市集一條街」從食物、水果、衣服、婚紗、珠寶及雜貨等均有販售，形成營區內的經濟活動。臺灣政府除捐贈306 座組合屋供難民居住外，亦與美慈組織在教育、保護（含幼童保護）等Cluster 合作，設立多功能難童照顧中心（Dream Land）、電腦中心。再者，以民間組織中華人權協會臺北海外和平服務團（TOPS）為例，長期協助東協戰後重建與人道救援已超過卅年，足跡更遍及亞、非兩大洲，深入中南半島、盧安達、坦尚尼亞、肯亞、柬埔寨及泰緬邊境等地區，受援助者已高達100萬名。 除與聯合國難民署等組織長期合作，在柬埔寨工作隊以及泰國工作隊，分別執行了泰國偏遠鄉村發展、難民營學前兒童發展、緬甸貧童教育以及難民營社會服務計畫等項目援助。除卻軟實力，在新境界文教基金會的國防政策白皮書中，亦分析臺灣在海空軍的硬實力上，運輸量名列東協前幾位，有足夠的能量協助執行海外和平與援助等任務。

今年7月，臺灣的《難民法》草案一審通過並可能於本會期三讀，為避免難民收容引發社會動盪，作為緩衝《難民法》要通過一年後才會生效（最快2018年就會上路）。但細究難民法內文，評估難民的中介與收容人數、就業、教育、醫療權等社會福利的施行細則都尚未研擬。待難民法上路後雖會利弊互見，就難民法內文所述，無論是大型難民潮湧入或個別難民入境，臺灣都得先向聯合國難民事務高級專員辦事處請求協助認定，或透過聯合國難民事務高級專員辦事處轉介，並剔除具犯罪背景之難民，此舉除可加強與聯合國、歐盟進一步合作機會，亦可與東協合作減輕其負擔，為未來加入國際組織加值談判籌碼。另外，據行政院公共工程委員會所列管的閒置公共設施仍多達109件，除卻長照專用、青年旅舍興築以及研究單位進駐，可藉由集中安置管理難民，再活化成為跨文化空間。相反的，據內政部移民署的外國人申請永久居留條件，除了依親必須符合以下其一要件：平均月收入要高於基本工資兩倍、國內之動產及不動產估價總值逾新臺幣500萬元、我國政府機關核發之專門職業及技術人員或技能檢定證明文件。按難民於各國安置條件的前例（收容國大多提供基本生活費與語言教育，但難民融入社會不易），入籍臺灣的機率是微乎其微。除卻上述，短暫協助難民中轉或居留安置，於臺灣所產生的社經文化衝擊，都是臺灣積極作為之下，可能出現的弊端，所以在難民法正式上路之前，嚴格設下停損點（或增修落日條款）為必要之惡。

1978年，當時18歲的越南華僑黃光慧途經泰國海域、新加坡以及馬來西亞 Pulau Tengah難民營等地，歷經16天海上的漂流後抵達高雄，而後收容於澎湖越南難民營，自取得臺灣身份證後落戶於板橋。其一生不但曾擔任「臺灣第一位女指揮」郭美貞的私人特助，更曾跟拍電影《人蛇大戰》、《糊塗女司機》並與當時擔任場記的男星林瑞陽共事，婚後於士林經營燒臘店至今。

一生如此波然壯闊的案例，此時此刻不但也在東非的索馬利亞上演，現下更撼動著索國總統大選。現年44歲的達依布（ Fadumo Qasim Dayib），同樣在18歲時以索馬利亞難民身份落腳芬蘭，時光荏苒，達伊布已在聯合國和旗下的兒童基金會擔任過醫療保健專家，自2013年起在芬蘭攻讀博士學位，專研女性在戰亂後區域的政府參與，如今更是索馬利亞史上第一位女性總統候選人，在臉書有超過九萬名的追蹤點讚。

達伊布訴求取消宗族制度、禁止女性割禮、根除貪腐陋習以及與叛軍青年黨對話、勒令其停止恐怖攻擊等等政見。雖然索馬利亞民風仍相當保守，但達伊布已收到死亡威脅，即便她最後未能如願當選，達伊布仍打算深耕故鄉，幫助推動和平發展，成為改變索馬利亞的催化劑。如果難民都有勇氣為故鄉盡棉薄之力，臺灣何以不能敞開良善的窗，讓世界欣賞臺灣最美麗的風景。

資料來源: Sucheng Chan,Asian Americans:An Interpretive History，1991；George Lankevich,Ethnic America,1978-1980,Updating the Ethnic Chronology Series，1981；

U.S.Department of Commerce,Statistical Abstract of the United States，1994；ASEAN 2025：Forging Ahead Together；國際特赦組織，BBC〈日本為什麼很少接受難民〉。