台灣在自由貿易談判的關鍵盲點

自WTO杜哈回合多邊談判陷入瓶頸以來，世界開始掀起簽署自由貿易協定（FTA）的風潮，加上歐盟貿易整合上的成功，使東亞也產生區域整合的期待。

目前東亞主要有兩種區域整合途徑，其一為中國支持的東協途徑，包括東協加一、加三、加六等。其二為美國主導的亞太區域整合途徑，包括太平洋兩岸的FTA簽署，以及最近談判中的跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement, TPP）。

然而，台灣受限於中國因素，以及產業轉型不足，相較於其他東亞國家，目前進展相當遲緩。以下將從談判策略，剖析台灣目前在貿易談判上的關鍵盲點，以及可能解決之道。

當前台灣的談判策略是採取堆積木式，由下而上（bottom-up）的談判模式，先就較無困難的、或較具共識部門別進行談判，試圖由淺入深，完成自由貿易協定。

但此種模式最大的盲點在於，一旦談判進入「深水區」，便很容易停滯不前。因為可能受自由化衝擊的產業，並沒有轉型或開放的準備，往往在談判過程中對政府施加壓力，使雙邊談判遭遇國內阻力。例如台灣與中國的ECFA，在農業議題上陷入僵持；台灣與新加坡的服務貿易談判，受台灣本土的金融業者施壓。

另一方面，對手國不一定想要完成貿易談判，也許在堆積木的過程中，對手國拿到想要開放的產業部門，便無心繼續談判，以至於台灣有可能談判先讓步，但卻無後續進展。

如台美之間的貿易談判，即便開放美國牛進口，也只能開啟TIFA會議，卻始終沒有完整的談判議程。台日之間的貿易談判也有類似情形，即便簽署投資保障協定，礙於中國因素與日本國內壓力，最終無法進展為FTA。

目前在FTA取得重大斬獲的國家，如南韓、美國等，是採取由上而下（top-down）的談判模式。其主要有三個階段，首先進行雙方政府授權的智庫研討會，完成可行性研究。其次，藉由智庫交流、貿易官員協商、元首會談等，完成談判草案。最後，雙方對內公佈協定框架與議程，待國內民意與立法機關同意後，實施協定內容，敏感產業亦於雙方核定時間內完成開放。

此種模式的好處，就在於談判過程的透明化，可以給予國內產業與民眾緩衝與適應的機會，容易受害的產業可以提早退出或轉型，政府也有足夠的時間向民眾宣導，並制定受害補償機制。最大的優點，在於公佈談判過程及草案，可以約束雙邊致力於完成FTA。

舉例來說，美國在進行北美自由貿易協定（NAFTA）的談判時，就完全的對內公開談判過程，國會可以輕易獲得談判代表目前的協商資料。同時政府也在談判草案完成的同時，開始輔導國內產業進行轉型、外移或改革。

因為自由貿易可以強化雙邊的比較優勢，同時更突顯國內的劣勢產業，如何讓這些受衝擊的產業提昇競爭力，或是協助他們有尊嚴地退場，才是FTA談判是否成功的關鍵。

另一個經典案例為美韓自由貿易協定（KORUS FTA），雖然兩國在2007年就完成談判，但礙於雙方國內的產業都沒有準備好開放，以及中間發生的金融海嘯，FTA直到2012年的1月才生效。

但此時韓國的農業已提高生產力與外銷能力，美國的汽車業、電子業也跳出同質競爭的迷思，與南韓形成水平分工狀態。即便對外開放原本的劣勢產業，也不會對彼此產生毀滅性的衝擊。南韓甚至藉由公開談判帶來的壓力，改善原本不具競爭力的產業，使其能夠簽署更多的FTA。

因此，自由貿易談判並非貿易官員獨立作業，應該是政府有計劃、有配套地結合談判過程，並允許人民、國會與產業監督談判過程。但目前政府黑箱作業下的堆積木談判，最後不但拖延談判完成，也影響與對手國的外交關係。

最可怕的是國內產業突然面臨自由化衝擊，卻毫無事前的準備，連帶影響台灣加入區域整合的進程。即便中國不打壓台灣，此種談判策略也會擴大自由貿易對國內的衝擊，減少FTA對社會的助益。