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曾聞名於世的「阿富汗女孩」沙爾巴特.古拉(Sharbat Gula),因持偽造證件違法居留巴基斯坦,將於近日遭巴國政府遣返資源仍匱乏的阿富汗。相較於遭法國政府驅離後,至少仍「暫留」法國的加萊「Calais Jungle 」難民,目不識丁卻仍得養育三名子女的古拉,其處境不免讓人嘆息。然而,細究聯合國難民署的統計資料可發現,亞洲難民總數不但遠多於其他各洲,其中東協諸國就有超過140萬名無國籍難民,儘管臺灣非聯合國會員,但長年在人道救援的戰線中「帶著鋼盔往前衝」,早已有目共睹。除卻臺灣的經貿合作計畫,在人道救援上的「加值」,無疑是獲得東協諸國敞開雙臂肯認的另一項積極行動。但是,東協框架下各國難民的安置現況、跨國合作態度,以及難民為世界的傑出貢獻,臺灣徹底了解了嗎?
早在1975年前後,隨著越戰結束與美國強勢主導,現今的東協諸國就曾與國際聯合安置難民潮。1975年美國於國會通過《印度支那移民和難民援助法》後,同意接納13萬越南和柬埔寨難民入境,總統福特也成立了「各機構工作協調小組」負責難民的接納工作。國際方面,至1979年底,法國約接納了6萬、澳大利亞約1.8萬、加拿大約1.4萬名難民。而隨著美國於1980年正式通過難民法,東南亞難民收容人數急劇上升。自1981-1986年,收容了494,868名亞洲難民,佔總數75.2%,其中越南難民達236,697名,佔入境難民總數的36.5%,寮國難民104,199名,佔15.8%,柬埔寨難民88,499名,佔13.4%。而截至1990年,現今東協框架下的泰國接納超過43萬名、馬來西亞超過10萬名、菲律賓超過40萬名、香港約25萬名、中國約20萬名難民等待接納和安置。 而臺灣就內政部統計,亦曾在1975年後,以專案模式接納約萬餘名難民,並有部分最終入臺灣籍。
儘管東協自2012年與中國、日本、韓國、澳洲、紐西蘭、印度簽署雙邊FTA並生效「東協+6」。不過,東協各國早在2011年日本311地震發生時,就以東協名義集體針對災害救援提供包括現款、醫療設備、救援人力等多方協助。東協秘書處、東協人道援助協調中心(ASEAN Coordinating Centre for Humanitarian Assistance , AHA Centre)、東協緊急迅速評估小組(ASEAN-Emergency Rapid Assessment Team)亦同步參與,其中AHA Centre以「東協社會—文化共同體」的藍圖為本,更朝向支持「東協人道救助與災害管理協調中心」的方向(ASEAN Coordinating Centre for Humanitarian Assistance on disaster management , AHA Centre)設立與運作。
遺憾的是,從翁山蘇姬近日訪日,對於羅興亞穆斯林難民遭緬甸軍方強行驅逐之事,日緬雙方拒絕回應的消極態度,突顯東協框架下的諸國,將難民傾向視為「內政」問題處置,他國未敢輕易置喙,現階段的東協避諱將難民「檯面化」,僅側重在天然災害下的人道救援與跨國平台的聯繫及合作。若再攤開《東協2025年願景:攜手前行》(ASEAN 2025:Forging Ahead Together)的文件內涵,亦隻字不提「難民」,僅在促進與保障人權的策略措施上提到,「強化區域倡議和利害關係方的參與,針對兒童、婦女、殘障人士、青年、移工、年長者、人口販運的受害者/倖存者、少數民族,以及弱勢和邊緣群族,盡力消弭所有形式的差別待遇(無論是否已制度化)、剝削、人口販運、危害措施、暴力和虐待」;同時「建立平台,充分賦權予危險地區居民,針對氣候相關之極端事件,及其他對經濟、社會與環境之衝擊和災害,降低民眾曝險及弱點,從而提升其韌性與適應能力。」
透過上圖就可約略了解東協現下仍具紛爭地區,不少都與鄰國邊境接壤。由於東協轄內少數民族與宗教歧異的問題複雜、國內基礎建設與經濟仍待開發,都是東協框架下的難民安置政策,採取態度曖昧的原因之一。不過,隨著世界難民總數已超過6500萬名創下史上新高,東協各國的難民安置狀況究竟如何開展,是否已與國際接軌﹖
首先,光是在聯合國難民地位公約及議定書的簽署上,東協內各國態度就大相逕庭。除卻中國、日本、韓國、澳洲、紐西蘭、柬埔寨與菲律賓,「東協+6」就有九個國家未簽署,其次簽署國多看重收容難民的「機會成本」,傾向官方或民間直接金援聯合國等附屬單位,在收容難民的程序上相對嚴苛、安置難民也不時傳出負面消息。例如澳洲的諾魯難民營遭揭露長期不人道對待難民,環境不僅惡劣缺乏醫療,難民只能住在室溫高達攝氏50度的帳棚內,並被規定每天只能洗澡兩分鐘,且時常被當地人攻擊、搶劫以及性騷擾後,犯案者卻未被嚴懲。反觀日本,連續兩年(2013、2014)在東協直接投資(foreign direct investment,FDI)近6300億台幣,甚至是在中國投資的三倍以上;2014年更向聯合國難民署提供了僅次於美國的1.8161兆美元援助,對人道主義援助事業的間接貢獻很大。但諷刺的是,據日本法務省公布的難民收容數據,2015年,有7,586人申請難民身份,僅有27人獲得承認,占總申請總數約0.4%;而這已與過去相比已有「躍進」,因為在2014年的5,000名申請人中,日本只承認了11名難民,遠遠低於世界平均難民承認率(超過30%)。
不僅如此,暫時託管於日本的難民,每日待在室內時間平均為15小時,同時間最多會容納五人,據BBC訪問的難民透露,在日本安置如同監獄生活,每天都被提醒隨時會遭驅逐出境,在經歷了精神上毫無休止的折磨後,最後就會放棄選擇離開。另外,短暫獲得居留證的難民,由於每兩個月就要換證,受限於身分無法有工作權以及語言等限制,不少帶孩子的難民母親處境也相當艱困。對此,儘管日本首相安倍晉三已表態,在考慮接受敘利亞難民之前,日本更應該努力提高自己國民的生活水平。但透過上圖的赴日申請難民人次可以發現,無論日本如何計算機會成本,在全球化的時代,沒有一國能置身於難民危機的洪流之外。
至於鄰近的南韓,除在去年底向接收地中海難民的國家提供 300萬美元的援助(因應接收難民的規模,向希臘、塞爾維亞、克羅埃西亞分別提供 150萬、100萬、50萬美元),根據南韓在2013年生效的「難民法」,凡是來韓的外國難民,並獲得聯合國難民署(UNHCR)的推薦下符合收容身分資格,除可獲得居住資格(F-2)簽證,並會接受6~12個月的基礎韓語和法律秩序教育課程。不過,至2015年底,赴韓申請庇護者共計9,155名,其中獲得難民身分者僅有331名,難民承認率約3.6%,亦遠低於世界標準。
同樣的,中國暫時安置了約30萬名難民,但目前仍未開放難民永久居留。另外,菲律賓政府在今年宣布願意接收3,000名羅興亞難民,以及擔任敘利亞難民轉移的中繼國提供援助,直到請求安置的收容國核准申請為止,但並未提供難民定居菲國。
而未簽署聯合國難民地位公約及議定書的東協多國,在去年5月一起難民船事件中,馬來西亞、泰國與印尼無視羅興亞與孟加拉海上難民生死,直接把難民船拖回大海,互踢人球的做法,不但呈現了這些國家安置難民的消極,直到迫於國際輿論的重大壓力,三國外長才緊急召開會議,一致願意提供暫時性的人道救援。不過,此三國亦要求國際社會應扛起責任,在一年內協助遣返難民回國,或協助安置於第三國定居。當然,在泰國、緬甸與印尼境內,長期以來民族與宗教歧異所產生的難民危機,讓上述諸國已無暇他顧。可惜的是,馬來西亞至今年6月為止,暫時收容難民已高達15萬名,主要來自葉門、斯里蘭卡、緬甸、索馬利亞、巴基斯坦、敘利亞,其中七成為男性,三成為女性。然而,馬來西亞只有移民法沒有難民法,上述難民都無法向馬來西亞政府申請庇護或難民身分,只能以非法移民的身分暫留,至多只能停留30日,超過便可能面臨牢獄之災與鞭刑。由於許多難民沒有經濟能力再前往另一個國家,往往只能冒險逾期滯留,成為非法移民。
臺灣身為地球村的一份子,即便尚未加入聯合國與東協,卻已積極任事傾聽難民之苦悶。首先,具官方色彩的財團法人國際發展合作基金會(ICDF)曾於去年檢視在Zaatari敘利亞難民營之人道援助計畫,此難民營人數約有85,000人,57%為年輕人,20%為五歲以下孩童,為全球第一大難民營。難民依規定不能離開營區,區內除住家外,亦有聯合國、其他國家、國際(非政府)組織及我國支持的學校、青少年中心、美術教室、遊戲場、小劇場、健身房等;「市集一條街」從食物、水果、衣服、婚紗、珠寶及雜貨等均有販售,形成營區內的經濟活動。臺灣政府除捐贈306 座組合屋供難民居住外,亦與美慈組織在教育、保護(含幼童保護)等Cluster 合作,設立多功能難童照顧中心(Dream Land)、電腦中心。再者,以民間組織中華人權協會臺北海外和平服務團(TOPS)為例,長期協助東協戰後重建與人道救援已超過卅年,足跡更遍及亞、非兩大洲,深入中南半島、盧安達、坦尚尼亞、肯亞、柬埔寨及泰緬邊境等地區,受援助者已高達100萬名。 除與聯合國難民署等組織長期合作,在柬埔寨工作隊以及泰國工作隊,分別執行了泰國偏遠鄉村發展、難民營學前兒童發展、緬甸貧童教育以及難民營社會服務計畫等項目援助。除卻軟實力,在新境界文教基金會的國防政策白皮書中,亦分析臺灣在海空軍的硬實力上,運輸量名列東協前幾位,有足夠的能量協助執行海外和平與援助等任務。
今年7月,臺灣的《難民法》草案一審通過並可能於本會期三讀,為避免難民收容引發社會動盪,作為緩衝《難民法》要通過一年後才會生效(最快2018年就會上路)。但細究難民法內文,評估難民的中介與收容人數、就業、教育、醫療權等社會福利的施行細則都尚未研擬。待難民法上路後雖會利弊互見,就難民法內文所述,無論是大型難民潮湧入或個別難民入境,臺灣都得先向聯合國難民事務高級專員辦事處請求協助認定,或透過聯合國難民事務高級專員辦事處轉介,並剔除具犯罪背景之難民,此舉除可加強與聯合國、歐盟進一步合作機會,亦可與東協合作減輕其負擔,為未來加入國際組織加值談判籌碼。另外,據行政院公共工程委員會所列管的閒置公共設施仍多達109件,除卻長照專用、青年旅舍興築以及研究單位進駐,可藉由集中安置管理難民,再活化成為跨文化空間。相反的,據內政部移民署的外國人申請永久居留條件,除了依親必須符合以下其一要件:平均月收入要高於基本工資兩倍、國內之動產及不動產估價總值逾新臺幣500萬元、我國政府機關核發之專門職業及技術人員或技能檢定證明文件。按難民於各國安置條件的前例(收容國大多提供基本生活費與語言教育,但難民融入社會不易),入籍臺灣的機率是微乎其微。除卻上述,短暫協助難民中轉或居留安置,於臺灣所產生的社經文化衝擊,都是臺灣積極作為之下,可能出現的弊端,所以在難民法正式上路之前,嚴格設下停損點(或增修落日條款)為必要之惡。
1978年,當時18歲的越南華僑黃光慧途經泰國海域、新加坡以及馬來西亞 Pulau Tengah難民營等地,歷經16天海上的漂流後抵達高雄,而後收容於澎湖越南難民營,自取得臺灣身份證後落戶於板橋。其一生不但曾擔任「臺灣第一位女指揮」郭美貞的私人特助,更曾跟拍電影《人蛇大戰》、《糊塗女司機》並與當時擔任場記的男星林瑞陽共事,婚後於士林經營燒臘店至今。
一生如此波然壯闊的案例,此時此刻不但也在東非的索馬利亞上演,現下更撼動著索國總統大選。現年44歲的達依布( Fadumo Qasim Dayib),同樣在18歲時以索馬利亞難民身份落腳芬蘭,時光荏苒,達伊布已在聯合國和旗下的兒童基金會擔任過醫療保健專家,自2013年起在芬蘭攻讀博士學位,專研女性在戰亂後區域的政府參與,如今更是索馬利亞史上第一位女性總統候選人,在臉書有超過九萬名的追蹤點讚。
達伊布訴求取消宗族制度、禁止女性割禮、根除貪腐陋習以及與叛軍青年黨對話、勒令其停止恐怖攻擊等等政見。雖然索馬利亞民風仍相當保守,但達伊布已收到死亡威脅,即便她最後未能如願當選,達伊布仍打算深耕故鄉,幫助推動和平發展,成為改變索馬利亞的催化劑。如果難民都有勇氣為故鄉盡棉薄之力,臺灣何以不能敞開良善的窗,讓世界欣賞臺灣最美麗的風景。
資料來源: Sucheng Chan,Asian Americans:An Interpretive History,1991;George Lankevich,Ethnic America,1978-1980,Updating the Ethnic Chronology Series,1981;
U.S.Department of Commerce,Statistical Abstract of the United States,1994;ASEAN 2025:Forging Ahead Together;國際特赦組織,BBC〈日本為什麼很少接受難民〉。