本文作者為前主計長,財團法人小英基金會監察人
最近從中央到地方政府紛紛喊窮,甚至宣稱預算編不出來,都寄望藉由財劃法與公債法的修正,來解決財政問題,其實當前困境就是近年大幅擴張支出的結果。
過去四年(2009至2012),各級政府支出平均每年達2.65兆元,比2007年增加4千億元以上,在收入並未同步增加的情況下,每年收支短差達4,104億元,遠高於2007年的454億元,導致債務急速墊高。現在財源明顯不足下,政府優先要做的應該是節制支出的工作,2003年中央政府財政赤字高達3,147億元,到了2007年在沒有出售任何國營事業股票下,赤字可以降至97億元接近平衡的狀態,除因稅收逐年成長外,嚴格控管支出不增加是最主要的因素。
執政者為彰顯政績或討好選民,通常都會想盡辦法來增加支出,而且每次遇到景氣衰退或危難事件,也都以擴大政府的支出來因應,惟從預算資源使用效率來看,因所推動的多屬短期性救急措施,不僅欠缺完整規劃而造成浪費,對提升國家生產力的助益也不大。
最近十年,全球就發生三次重大危機:2000年網路科技泡沫、2008年金融海嘯導致全球經濟嚴重衰退,各國政府都是擴編鉅額預算來救經濟,但每次大量擴張支出的結果,都造成政府債務不斷累積,從未因經濟復甦而讓債務下降,最後終於爆發2010年歐盟國家主權債務危機,對全球經濟造成空前的影響,其後續效應迄今仍在蔓延。因此,政府擴張支出不可不慎,否則留給子孫的必是「負債」遠大於「資產」。
長期以來,許多國家都被政府債務所困,雖然各國負債的原因不盡相同,舉借內債、外債多寡亦有所差別,但只要政府無法依約償還債務,國際資金就會撤離,並引發國內資金外逃、公債利率持續颷升,政府財政就會急速崩潰,冰島、愛爾蘭、希臘都是如此。
這些國家以往都有傲人的表現,冰島國民所得曾經稱冠全球,2008年聯合國「人類發展指數(HDI)」排名第一,愛爾蘭亦曾是各國取經的對象,希臘更是文明古國,還發明了數學(卻算不清楚積欠多少債務)。據估算希臘政府積欠公債4,000億美元,退休金8,000億美元,當政府迫於情勢實施債務減半並調降退休給付,人民隨即走上街頭,公務員、警察也都在抗爭行列中。人民不安與不滿的情緒就反映在選票上,迄今已有11個國家執政者敗選下台,殊堪警惕。
歐債風暴已打破了政府不會倒的迷思,其殷鑑不遠,國人應藉此檢視政府財政的問題。依照IMF對政府債務的定義,我國政府債務至2011年底為6.7兆元(含地方政府1兆元),占GDP 的49.2%,負債比率相較於各國雖不算高,惟近年上升速度太快仍應注意。另若加計潛藏性債務15兆元,則國家未來需償付債務超過21兆元,是GDP的1.58倍。
潛藏性債務包括:軍公教退休金8兆元、勞工保險6.3兆元及國民年金0.2兆元等。根據各主管機關推算結果,前述基金若不作變革,都會在20年內陸續破產,其中軍職人員退撫基金在2018年,教育人員2027年,公務人員2029年,勞保2031年破產,屆時影響投保人數超過千萬人,情勢相當險峻。
再從人口結構發展情勢來看,近年來我國新生嬰兒已降到20萬人以下,是過去高峰時期的一半, 2010年甚至不到17萬人,是全球出生率最低的國家。人口出生數急速下降,未來人口結構將日漸老化,新增勞動力勢必跟著減少,產業發展將受到限制,國內需求與消費也會萎縮,經濟成長速度就會減緩,政府收入將不容易增加。
根據經建會2011年人口推估結果:2016年國內勞動力將開始下降,2031年65歲以上人口達582萬人,占總人口的四分之一,老化指數236(65歲以上/14歲以下人口),老化程度將超過日本(目前為全球最老化的國家)。人口老化亦將增加社會福利與保險的財務負擔,因此可預知未來國家財政將更趨艱困。
當前政府財政資源除了患寡也患不均,因此財劃法確實需要修正,但在全國龐大財政缺口下,如果不做制度性變革,未來財政不論怎麼劃分,都會有財源不足的問題。因此,必須重整國家財政的紀律,建構節制支出與創造財源的機制,首先應明確劃分中央與地方支出權責,再依據各項客觀具體數據,核實分配中央與地方財源,讓各級政府站在相同財政基礎下競爭,同時制定各自創造財源的誘因,才能把全國財政大餅作大,各項法定支出與福利措施亦應作更嚴謹規範,以避免惡性競爭,杜絕不當的支出。
已開發國家長期以債養債的結果,大多走上財政敗壞的不歸路,以美國為例,其在1962年就立法限制政府舉債的上限,但五十年來總共做了75次修正,目前上限16.4兆美元,政府舉債已達16兆美元,因此面臨「財政懸崖」進退兩難的困境。我國資源相對匱乏,政府舉債應更審慎,基於目前公債法所規定整體政府債務上限仍有舉債空間,因此在政府支出未有效節制前應予維持,只需就縣市債限比率不合理部分作調整,以免步入財政潰堤難予收拾的局面。
面對當前國家財政的困境,主政者必須勇於承擔責任,從國家財政永續經營的方向,針對不同面向的問題或挑戰,提出具體對應的政策理念與目標,藉以凝聚社會共識,做為推動改革的力量。同時朝野都要有『政黨會輪替,但國家是永遠的』共識,齊心協力來推動改革,國家財政才可望獲得改善。