本文作者為前主計長,財團法人小英基金會監察人
民進黨前主席蔡英文日前接受媒體專訪,主張政府機關所有預算都要減二○%,大砍之後再拿出一○%,重新分配給整體最需要用到的地方。以最近幾年預算成長高達二成,砍掉一○%並非不可行,而且預算大砍才會有帶動結構大改變的效果,不僅可改善政府財政,亦有助於國家經濟長期發展,美國前總統柯林頓就有這樣的改革績效。
改革者都是理念先行,柯林頓在1992年競選時,即以裁減聯邦公務員10萬人,以及對高所得者加稅為主要政見,就任後提倡「做得更好,花得更少」(work better, cost less) 的新政府運動,責由副總統組成「全國績效評鑑委員會」,提出聯邦政府再造計畫,推動簡化行政流程、精簡政府組織及解除不必要管制等。
在稅制改革方面,柯林頓提出以量能課稅為主軸的賦稅改革方案,包括提高個人及公司所得稅率,年所得超過25萬美元者另徵10%附加稅等。前述改革方案都在柯林頓就任七個月內提出,從政治承諾到兌現改革,都是有目標、有計畫、有步驟地進行。
柯林頓執政八年期間總共減少35%書面文件,精簡聯邦公務員42.6萬人(精簡比率14%,白宮精簡25%),節約經費1,360億美元。在撙節經費同時並進行支出結構調整,將重點放在促進人力資本(教育、訓練)、實體資本(基礎建設、研發)及社會福利改革上。
經過這些改革,美國聯邦財政因而獲得顯著改善,1993年赤字高達2,904億美元,至1998年開始轉虧為盈,2000年賸餘達到2,362億美元,是歷年僅見。財政改善與經濟發展形成良性循環(virtuous cycle),亦讓美國經濟維持在高成長、低通膨與低失業的最佳狀態,被譽為新經濟(new economy),改革可以說是相當的成功。
不論增稅或減支都會得罪選民,政治人物都相當忌諱這樣的改革。柯林頓改革之初,因此遭受頗多的責難,民意支持度曾掉到37%,但隨著改革成效顯現,民意支持度大幅攀升至73%。最讓人印象深刻的是1998年到國會發表國情咨文,當柯林頓細數其財政改革績效,在歷時75分鐘演說中,雖然誹聞纏身,仍博得參眾議員104次如雷掌聲。卸任後聲望始終不墬,依然是歐巴馬競選連任最強力的助選員。
我國在1990年之前財政收支大致平衡,當時國民賦稅負擔率(稅收佔GDP比率)達20.6%高峰,嗣後因實施兩稅合一及金融營業稅減徵等,至2000年賦稅負擔率已降到13%左右,政府財政缺口因而擴大,連最基本的經常性收支都難以平衡。
因此,當年扁政府在籌編2001年度預算時,立即就各項業務費、加班費、出差旅費及國外考察費等,作通案大幅刪減二至三成,並於2003年實施「財政改革方案」,宣示在2011年達到財政收支平衡。
經過持續採行強力節流措施後,各機關經常性費用減少700億元,節約比率超過二成。除撙節消費性經費外,為騰出更多額度用於重點施政,亦積極調整支出結構,每年增減調整的經費約600億元。因此歲出規模獲得有效控制,八年平均中央政府歲出1.64兆元(含特別預算,以下同),較2000年度僅增500億元,但每年增加在重點施政的經費達2,100億元。截至2007年財政赤字更降為97億元接近平衡狀態,惟仍認為有持續檢討改善的空間。
2008年政黨再次輪替,適逢全球性金融風暴,政府乃採擴大支出因應,過去四年(2009至2012年)平均歲出總額達1.97兆元,約較2008年增加3,300億元,增幅高達兩成。各部會預算亦大幅增加,以蔡英文曾擔任過主委的陸委會為例,2008年預算為7.48億元,2012年增至12.3億元,增幅超過六成,或許有人認為係兩岸業務增加所致。惟最近立法院審查陸委會預算指出, 2012年度宣傳費高達1.58億元,最近四年平均1.25億元,是民進黨執政時期3500萬元的3.6倍,顯現有極大的調整空間。
近年政府預算雖大幅成長,但支出結構卻更加僵化, 2012年總預算1.94兆元,但依法律義務必須編列經費高達1.35兆元,佔歲出比率七成。若加計各機關經常性運作經費3,100億元,所佔比率已接近九成,因此造成資源排擠效應,公共建設經費佔不到一成。未來隨著人口更趨老化,各項社會保險及福利負擔加重,資源排擠效應將更加嚴重,必須及早因應。
改革「今日不做,明日會後悔」的道理,國人都耳熟能詳,也知道財政問題的癥結所在,各方並已提出眾多的興革意見,只要集思廣益找出解決的方法並不困難,欠缺的就是主政者的決心與國人共同的意志。柯林頓財政改革能夠成功,雖然與當時美國大環境有關 ,包括美蘇冷戰結束國防經費下降,資訊科技進步、生產力提升,經濟大幅成長稅收增加等,但柯林頓堅定的決心與貫徹執行的毅力,才是改革成功最關鍵的因素。
唯有主政者誠實面對財政的困境,並痛下決心做全面性的檢討與改革,國家財政才會有結構性大改變。目前各級民意機關正在審查明年度預算,如能就輿論指證的不當或不經濟支出,逐一檢討並嚴格把關,以消除政府叫窮卻處處浪費的惡習,那將會是一個好的開始,國人拭目以待!