【週日想想】國會該是權力的中心嗎？

過去幾年，所有關於台灣現狀亂源的調查，都將罪魁禍首指向立法院。「空轉」、「癱瘓」、「衝突」、「作秀」等等負面字眼，也常與國會形象掛勾，是以何故，原來應該是民主政治權力中心的國會，卻成為人人喊打的過街老鼠？負面形象充斥導致國會權力的削弱，以及行政權力的擴張，是否又可能衝擊民主治理的可能性？

去年夏天，立法院民進黨團在臨時會期間提出了對陳沖內閣的不信任案，國會議長卻說，臨時會議程中沒有倒閣案一項，所以不予處理，而將之擱置。臨時會如期舉行，不信任案也沒有提出，各黨派好像也自己摸摸鼻子就算了。倒閣何等大事？應該是國會所擁有對行政部門最大的制衡武器，竟然可以用議事規則層級這麼低的法則技巧性地輕易帶過，國會的權力淪喪，和其自我閹割恐怕不無關聯。

近幾週處理核四的議題，行政部門刻意曲解大法官520號解釋，認為行政部門不可以宣布停建核四。立法院國民黨團再補上一刀，書記長賴士葆說憲法第57條已經被增修條文取代，不再有「對於行政院之重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更之」的權力。這個說法不僅忽略了憲法63條明定的立法院權力「議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權」，更是立法院對於權力自我限縮的具體表現。一個核能發電廠，一但開工，行政部門不能停止他、立法部門也不能停止他，那政府關門好了，還公投什麼東西。

代議民主制度其實有一些基本原則，其中一個原則，就是國家權力的中心應該在國會。基於國民主權原則，國會所有的成員，都該由民選的國會議員組成，國會議員存在的意義，就是因為人民沒有時間參與政治，所以受到人民的委託來代替他們參與政治，所以議員才被稱作「代議士」（ representative、漢字來自日文的だいぎし）。

理論上來說，這種權力的委託有「託付說」（mandate or delegate，依照選民意志來行事）或者「委任說」（trustee，接受信任而代替選民行事）兩種說法，但實踐上這兩種說法是被代議士混雜運用的。今日國會之所以不受尊重，問題正出在於該表達選民意志的時候，議員們卻代替選民決定；而該代替選民決定的時候，議員卻說我們公投好了。政治變成沒有責任的政治，政治人物失去了對議題的擔當，本來應該要謀求社會福祉、爭取幸福的政治，變成謀求政治人物私利的逐鹿場，當然政治會被瞧不起。

這種國會權力衰退的問題，當然不僅僅是台灣單一的問題，在各民主國家中，相對急速擴張的行政權，紛紛變成了政治的中心。在總統制國家美國、或者內閣制國家如日本，都有類似的情況。美國憲法規定行政部門不能在國會提案，行政部門就拜託友好國會議員提案；而在內閣制國家如日本，官僚的地位早就凌駕於國會之上，一但遇到黨同伐異的議題時，很多部門根本不聽內閣的指揮，對內閣大臣的決定敷衍了事，這些問題正是民主黨執政失敗很重要的原因之一。

然而，行政治理、官僚治理，都比較偏向絕對主義國家（absolutism）時代的制度，對民主制度來說當然是回頭路，不符合當代民主制度想體現的以民為主精神。即使總統可能來自民選，但行政部門終究只有他一人獲得授權，不比全由民意組成的國會具有代表性。

不過要恢復國會尊嚴，還是得靠國會自己努力。台灣不幸從來沒有這種機會，民進黨執政的時代，國民黨主導的國會雖然成為權力的重心，但給許多人的印象卻只有藍綠對抗。而國民黨掌握全部權力的時代，無論是過去或者現在，國會都有如橡皮圖章，完全依照行政部門的意志辦事，連憲法明定自己該有的權力，也可以自我放棄。

國會自己都不把自己的權力當作一回事，行政部門怎麼可能會放棄任何擴張權力的機會？而在權力無從發揮的情況下，國會議員也只有淪為議事殿堂的跑龍套角色，偶而作作秀，上個電視節目，好像就算有在做事。也或許是墮落久了，國會議員甚至成為行政權力擴張的共謀者，忘記自己不是官員，而該是國民的代表，擁有監督行政部門與立法的權力，卻只忙著和行政部門稱兄道弟，顧好自家的「豬肉桶」（pork barrel，美國政治稱政治分肥為「肉桶政治」，意指議員只在乎為選區爭取經費，在法案中加入對本身選舉有利的條文或附帶決議）就以為自己功德圓滿。

這種惡性循環，導致了代議政治逐漸失去了活力，也失去了功能。國家如日運作，卻與理應擁有主權的人民產生異化（alienation）。甚至人民想要監督國會的時候，國會還搬出議事規則，不給人民進去。只是說，國會本來就是國民的議會，國會議員所擁有的權力，來自國民的付託。民主政治講求的是參與，任何阻絕人民參與政治的規定，都不符合民主政治的原則。代議民主的精神之所以將國會視為權力的核心，也是基於制度上代議士乃為國民的代表之故。所以說，當人民想要收回權力，卻像借錢給賴皮鬼一樣收不回來，人民當然會感到很挫折。這種挫折，交織著國會議員對權力的自我閹割與惡搞，遂成了今日國會被認為是國家亂源的主因。