作者為法國巴黎第一大學公法所博士候選人
半總統制運作邏輯:以民意託付的總統為重心
今年五月七日,在全世界的關注下,法國人民用相當大的勝差選出馬克宏(Emmanuel Macron)擔任第五共和第八位總統。在總統大選前,不管是台灣或英美世界的觀察者,很多人預料馬克宏將因法國的半總統制憲政體制對於總統權限的規範,會面臨執政困境,甚至憲政「災難」。由於總統大選前馬克宏所創的政黨聯盟「共和國前進!」(La République En Marche !,LREM或REM)看來「註定是迷你小黨」,因此很多論者認為,馬克宏必須與其他政黨合作,讓渡出除了國防、外交之外的所有行政權給予總理和內閣,再一次展開左右共治(cohabitation)。甚至有論者更為離譜,基於台灣一向長期以來錯誤的觀念:認為半總統制憲政體制就是「換軌制」,當總統所屬黨派在國會未佔有多數席次時,「依照憲政法理」,「必須將憲政體制換軌為內閣制」,馬克宏選上總統後,面對他的小黨未佔有多數的國會,必須讓渡出所有行政權,虛擁其位,無為而治,成為虛權總統。再不然,還有一種論者的聲音,甚為馬克宏即使選上總統,但必須尊重半總統制中的責任內閣制度,邀集在野黨籌組大聯合政府,讓其他參與籌組政府的政黨共同協商,讓渡其憲政權力。
然而到目前為止,距離2017年法國國會下議院大選(以下簡稱國會大選)不到三天的現在,這之間不管是馬克宏當選後一星期就職、之後五月十五日的內閣任命,以及國會大選所有跡象看起來,上述所有的論斷都大錯特錯。誠如筆者在總統大選結束後與詹文睿律師合作撰寫刊登於本論壇的文章中所提,馬克宏當選後不僅不會出現台灣或國外一些論者所言,馬上面臨必須釋出權力,與其他政黨共享行政權,甚或導致憲政災難的狀況發生;相反地,依據半總統制憲政運作邏輯,馬克宏將發揮「衣尾效應」,以其勝選的優勢,籌組政府,進一步去影響國會大選結果。從現在的趨勢看來,似乎法國今年的國會大選,不僅僅是由馬克宏發揮衣尾效應,影響到國會大選結果有利於其政黨「共和國前進!」;根據最新的民調顯示,馬克宏所屬的政黨很可能可以在總席次577席的國會下議院中,奪得385至415席的席位,這結果不僅僅是獲勝而已,還極為可能是第五共和史上勝差最大的一次壓倒性勝選,其結果甚至會導致法國政壇勢力的再重組。
台灣在1997年憲政改革中,學習法國半總統制憲政體制的若干重要機制,已然具備一個粗具規模的半總統制憲政體制。但是自九七年以來,包括當年大力鼓吹引進法國半總統制的若干人士,對於半總統制憲政體制與其運作,充滿了一知半解牛頭馬嘴的錯誤認知與期待。對於台灣粗具規模的半總統制憲政體制運作法則,這些人士聲稱應當遵循的法理或規則,往往來自於他們的一廂情願。而台灣每每發生憲政爭議之時,這些人士常常引用根本悖離半總統制憲政邏輯或憲政法理的標準來論斷台灣憲政爭議之是非曲直,在具體的憲政爭議之外,製造了額外另一層的爭議。比如說,馬英九前總統在就任總統之前,多次以錯誤的認知指控陳水扁總統的憲政運作違憲,並宣稱他要做「二線總統」。在其就任總統之後,卻又以「二線總統」作為其失職逃避責任的藉口。又比如2014年底國民黨在縣市長大敗之後喊出要修憲「恢復閣揆同意權」,竟有若干跨藍綠陣營之論者,以各種原本與半總統制相違背的法理,硬套在半總統制的體制上,意圖將原本在理論上不相容的機制,為圖近利強行拼湊在一起。有鑑於此,筆者不揣簡陋,就馬克宏當選後的政府籌組、任命總理、閣員,以及截至目前在國會大選三天前顯現的種種憲政運作邏輯,加以陳述並試圖做簡明的分析。
半總統制的組閣:不依據國會多數意願而依據總統衡量情勢組織最能實現其政見之考量而定
新當選的法國總統馬克宏在當選後一週,馬上進行政權交接就任總統。過兩日週末結束後,馬上任命屬於戴高樂黨「共和人黨」(Les Républicains)席哈克-駒沛系(Chirac-Juppé),現任國會下議院議員兼北方大港都勒哈佛(Le Havre)市長的菲利普(Edouard Philippe)為總理,組織「內閣」[1]。隨後,馬克宏與菲利普迅速任命其新內閣。這個內閣由於隨著總統在第五共和以來歷次組閣過程中越來越清楚的主導方向,因此在新內閣組成的第一天,被新聞界違背18世紀第三共和議會內閣制以來的傳統,以總理姓氏命名政府,加上總統姓氏而以「馬克宏-菲利普政府」(Gouvernement Macron-Philippe)稱之。
馬克宏與菲利浦所任命的這個新內閣,在許多方面都進一步把第五共和與過去第三、第四共和以議會或總理所率領的政府為重心,卻又因為國會政黨林立,導致內閣不穩定,政策也不穩定的差異凸顯出來,讓法國人有著耳目一新的印象。首先,馬克宏總統本人出身自左派大黨社會黨(Parti Socialiste),脫黨而出後,說服歐蘭德總統(François Hollande)之政治盟友、高階幕僚、國防部長等重量級政治人物支持,卻在當選後任命了總統大選前與大選後都與之維持友好關係的右派戴高樂黨「共和人黨」前總理駒沛(Alain Juppé)的子弟兵菲利普擔任總理。並且呼籲包括共和人黨在內之各黨派各級公職,只要認同馬克宏總統提出,經由選民以選票認證之政見,歡迎捐棄成見投入馬克宏總統之「共和國前進!」聯盟。依此策略,有效瓦解右派、戴高樂派各政黨並收攏其人才。讓法國人見識到新總統依據新民意,成功重組原先政壇上水火不容的左右兩派,統合在新理念、新政策、新方向的執政藍圖之下。
活用憲政規範給人民耳目一新的期待以推行新政
其次,馬克宏總統第二個讓法國人耳目一新的做法,是活用法國憲法上並未對中央政府部會與部會各級首長數目嚴格規定的巧門,將內閣由原先歐蘭德總統(François Hollande)十七個部會,最高到三十五位閣員的組成,大刀一砍,變成十六個部會,十八位正副閣員加上四位國務秘書的大幅轉變。在法國的政府組織上,內閣成員包含下列五個位階的公職:總理(premier ministre)、相當於副總理的「國務部長」(ministre d’État)、部長(ministre)、政務副部長(ministre délégué),以及位列第五級,不能參與總統每週三主持的國家大政決策會議「部長會議」(conseil des ministres)的「國務秘書」(secrétaire d’État)。在第五共和的傳統上,副總理名額不定,通常由施政上重量級的部長兼任或甚至懸缺。每個部會也不一定都有副部長或國務秘書襄贊政務,有時副部長或國務秘書的襄贊對象並非各部會首長,而是總理本人。本次馬克宏總統與菲利普總理之組閣,就僅止任命了十六位部長,其中三位兼任相當於副總理的「國務部長」(分別是內政部長;環境與氣候變遷部長;法務部長),以及兩位副部長(分別襄贊交通部長與歐盟、外交事務部長)和四位國務秘書(全部襄贊總理政務,分別擔當國會關係與政府發言人;性別權益平等;身障人士權益;數位政府與數位建設)。
我們分析這個新內閣的組成,包括總理在內,可以說是從法國政壇各黨各派選出,基於可以跟總統競選期間提出之政綱、政見配合的條件篩選的結果。以總理和三位兼任副總理的部長而言,分別來自戴高樂黨「共和人黨」;傳統左派大黨「社會黨」;左派小黨「綠黨」、「生態黨」;以及原戴高樂派偏中,後來脫離右派政黨的中間政黨「民主行動」(Mouvement démocrate,MoDem)。其餘閣員更是來自於各黨派認同馬克宏總統政見的人士,其中甚至有七名近半閣員的無黨籍人士,到目前為止都尚未加入馬克宏總統的「共和國前進!」聯盟。這些內閣成員投身新政府,並非因為年資序列資歷完整由過去的文官體系拔擢而出,他們執行的不是過去各自身所屬的政黨的意識形態或政綱,而是新總統馬克宏撇開各閣員原先政黨屬性,考量他們可以實現馬克宏總統在競選期間提出,經由人民以選票同意之新政綱。
從這個新內閣的組成與組成時機來看,首先我們可以看到,先前許多台灣論者所言,馬克宏當選後必定要共治甚至讓渡出所有行政權甚至導致憲政災難的說法根本完全錯誤。因為:一、馬克宏結束前任歐蘭德總統任期最後的看守政府,任命新內閣執行新政,是在國會大選之前。在國會大選之前,馬克宏總統的政黨,根本在國會下議院沒佔有多少席次。所以,到底所謂半總統制總統必須依循國會多數而而組織內閣的說法從何而來?二、馬克宏總統任命菲利普總理,組織內閣,依循的是他個人在總統大選中提出之政見,而非依據國會多數,任命國會多數意欲的人選擔任總理組織內閣。這一點筆者在先前發表於本論壇的數篇文章已經提及:半總統制之內閣組成,並非依據國會多數的意願,而是總統衡量時勢,依據他自身判斷,任命他認為最能實現其政見的內閣。因此,如馬克宏這樣,在就任時面對他所屬黨派根本在國會中佔有不到具有意義席次的狀況,他可以:1. 任命國會多數黨或國會多數敵對黨派所欲人選,進行共治;2. 任命自身黨派人選,進行少數統治;3. 任命無黨派人士,組織所謂無顏色專業內閣。我們可以從今年馬克宏總統的第一次任命總理組織內閣過程知道,半總統制的內閣組成,依據的不是國會多數,而是總統判斷,最能實現經由選民認證,選民希望未來的國家大政藍圖的團隊。
貫徹新政與舊有政府積弊或折衷改革說再見以實現新政
除了上述兩項讓法國人民耳目一新的施做法之外,馬克宏總統在內閣組成之後的許多新政,也讓法國人民有第三項耳目一新的印象。在上任、任命總理、組織內閣後,馬克宏總統宣布這個內閣沒有蜜月期,馬上要推行新政。於是第一要求新任的法務部長兼副總理,原戴高樂派後為中間黨派「民主行動」黨魁貝儒(François Bayrou)起草新的公職道德操守規範相關法規,簡少公職人員徇私圖利個人或他人之管道,同時也讓公職人員可以合理運用其職權,運作、施展其權力。第二,馬克宏總統在他擔任歐蘭德總統閣員任內提出,若干被當時社會黨內部修正的「向右偏移」政策,進一步更自由化,更「向右偏移」,藉以刺激經濟景氣,活化法國工商業。比如說,在馬克宏擔任歐蘭德總統部長任內,未能實現的勞資協議自由化,將在新的勞動法修正草案,將勞資協議的位階,由原本的產業工商會協議層次,下降到各個企業內部。比如說,稅法修正方面,法國原先對於外資企業課予百分之三十三甚至更高的營業稅,下降到百分之二十五,藉以提升外國資本投資之吸引力。比如說,對外國高階產業、教育界、學界人才的吸引,希望由過去每年一審的居留權,改為今後四、五年一審的做法,並減少外籍人士在法國所得稅、居留審核等行政程序的刁難,藉以吸引外國高階人才的定居長居。為推行這個新政,馬克宏總統甚至粉墨登場,自行以英語發言拍攝影片,向美國高階人才喊話,歡迎他們到法國就職定居。
稟持新民意加持發揮總統大選衣尾效應重組政壇勢力再造國家未來
在馬克宏總統「新政」的鋪陳下,法國國會大選,將在三天後的六月十一日舉行第一輪投票,十八日舉行第二輪投票。本次國會投票的趨勢,就目前民調結果看來,應該是總統會發揮「衣尾效應」,進而重組法國政壇之組成。本來,各方輿論不被看好的馬克宏總統所屬政黨「共和國前進!」,在五月七日總統大選前,都一直在國會大選民調中屬於劣勢。當時傳統右派大黨如戴高樂派的戴高樂黨「共和人黨」,還穩居民調的第一名,預測即將奪得最多席次,甚至過半席次。到了馬克宏總統剛選上總統時,民調結果預測馬克宏所屬之「共和國前進!」會奪得總數577席的國會下議院中奪得近半的248到286席。在馬克宏總統就任後的「新政」與總統當選的衣尾效應雙重作用下,上個禮拜的民調顯示,馬克宏總統的「共和國前進!」成長到將會奪得315至345席的多數!到了這個禮拜,依據民調,「共和國前進!」的席次,將會到達難以想像的385至415席的壓倒性多數的歷史新高!!假設民調結果成真,則傳統右派與左派的幾個老牌大黨,都將在新總統的衣尾效應之下,淪為國會配角,成為不具太多效應的少數。
筆者在法國總統大選揭曉之後,與詹文睿律師合作撰寫,刊載於本論壇的文章裡提到,台灣研究半總統制運作實況有年的郝培芝教授,在兩篇論文中曾提到,在半總統制憲政體制中,只要國會選舉時程與總統選舉時程不要相差超過半年,則國會選舉結果,將會依照總統選舉結果(或結果預測)之「衣尾效應」而轉變。筆者在過去所撰數篇媒體短文裡也曾提及,半總統制憲政體制之法理與運作邏輯,皆是以人民意志所投射的總統為重心。總統必須稟持人民基於他在競選期間提出之政見的付託,忠實實現其政見。無奈,在台灣1997年引進法國半總統制憲政體制之若干重要機制的同時,台灣無人專研法國憲政之法理與運作實況。憲改之後,包括當時大力鼓吹引進半總統制的人士,對於真正半總統制運作的法理與邏輯,都處在一知半解,瞎子摸象,道聽塗說的階段。以至於陳水扁總統八年任期中的少數政府被抹黑為違憲運作。以至於馬英九總統惡用憲政體制,宣稱要當不符憲政法理的「二線總統」,卻又以「二線總統」為名,一方面越權干預司法,另一方面規避執政不力之責任。以至於蔡英文總統當選後的第一年施政,召開各種決策或共識會議,被一知半解的法律人、政治人、媒體人誣衊為「蔡總統將手伸進XXX」的莫須有指控。
學習憲法、權力分立憲政體制,或者學習政治學政府組織的學者都知道,沒有一套憲政體制、政治組織可以稱之完美。半總統制憲政體制,有其優點與缺點。一個民主後進國要學習民主先進國的憲政體制與運作,怕的不是不知道所學的憲政體制的缺點,怕的是不知道優缺點,貿然用不知其理的自我論斷,自我感覺良好去詮釋別人的體制,牛頭馬嘴張冠李戴造成更大的憲政運作障礙。我們觀察法國2017年總統大選以及隨後的憲政運作與國會大選,可以得知過去從1997年引進法國半總統制若干重要機制的台灣憲政,是在怎樣的誤解與惡意抹黑的基礎上前進。在法國新總統馬克宏依據新民意,勇敢改造法國,任命新人實行新政,進而塑造法國國會新氣象,重組法國政壇組合的同時,誠心祝禱台灣這個新興的民主政治體,能夠在引進他人憲政體制的同時,依據其憲政法理與邏輯,運作出得以帶領國家前進的新政新氣象。
[1]在台灣或若干內閣制國家甚至美國,憲法學或政治學上之「內閣」(cabinet)一詞指稱民主國家政府中,隨選舉進退的政治任命的行政首長與部會正副首長所組成之高階決策、執行團隊。在法國並非如此,「內閣」一詞指稱的是各政府機關首長編制龐大之直屬辦公室,全體成員均為政治任命,為的是要代表同為政治任命的首長指揮、監督並考核常任文官所組成的部會,使部會之運作能夠隨政黨輪替而忠實執行人民意志新方向之政策。世界各國所謂之「內閣」,在法國直接稱之為「政府」(gouvernement)。本文中行文之「內閣」定義依隨台灣之用法。筆者將另外行文討論公務機關首長之政治任命與政府機關之文官組織如何隨政黨輪替改變運作方向,為人民政治意向之改變而服務時,會對法國之「內閣」做另一番介紹。