「8年20萬戶」，可以保障居住正義嗎？

2016大選在即，本文關注總統候選人所提出的居住議題。兩個月前，民進黨總統候選人蔡英文幾次談及其住宅政策。其後兩個月間，國親兩黨候選人，朱立倫及宋楚瑜陸續針對居住議題提出競選政見。本文速寫近幾個月在臺灣、英國兩地，針對居住議題的討論，盼能引發更全面可行之對策探討。

總統候選人的居住政策政見

民進黨總統候選人蔡英文去年10月份公佈的住宅政策[1]指出：

「住宅問題是政府對於人民居住權利的重視和保障。她要以「居住政策」、「房市治理政策」與「房市產業政策」三大政策，解開現有的結構困境，逐步引導整體住宅的健全發展。「我們的目標，就是要建立符合民生需求的住宅政策，以及可以有效發展內需的不動產產業體系。」新政策主打8年內規劃與辦理20萬戶社會住宅，並以興建、空餘屋、容積獎勵方式取得。」

國民黨總統參選人朱立倫去年11月20日提出「保障居住權、人人安心居」住宅政策[2]：

「計劃結合現有空屋、租屋補貼及出租租稅減免等方式，讓社會住宅達到20萬戶……社會住宅是手段不是目的，多數民眾以擁有自有住宅為最高目標，並不想永遠住在社會住宅。……應透過行政法人等組織強化租屋平台運作，並讓豪宅市場、一般民居市場脫鉤，政府則監督但不干預市場運作。」

親民黨總統參選人宋楚瑜去年12月7日在臉書表示[3]：

「總統候選人得對高房價議題提出對策，但我特別要提醒，我們要讓國人普遍能住得起好房子，而不是看得到卻住不到的『爛房子』，做為政府的領導人，面對人民會遭受生命財產災害衝擊的時候，我們不能心存僥倖。我提出的防救災政策，包含推動「防災型都更」，成立救災總署，修正災害防救法，建立資料庫進行整體國土規劃。……將來我執政的時候，會釋出國有土地，都會區的老舊住宅進行『防災型都更』，把會地震倒塌的房子換成穩固的新房子，並從這樣的都更獲得社會住宅……」

事實上，在無殼蝸牛運動（1989）經歷了超過四分之一個世紀後的今天，台灣要面對的居住問題已經不只民生經濟層面的「量」及「發展產業內需」問題。但從幾位候選人所提的政見來看，除了蔡英文有（相較之下）比較細膩的闡述之外，其餘兩位候選人的政見甚至不見如何落實之端倪。尤其宋先生的「釋出國有土地，都會區的老舊住宅進行防災型都更，把會地震倒塌的房子換成穩固的新房子……」等說法，關注的焦點集中在都市防災、建物安全與都市更新，而非居住正義的確保。筆者認為「房事」不必要與都市更新掛勾，尤其台灣許多城鄉並無「更新」之必要；另外，國有地（公共財）的釋出與使用，也是另外一個課題，也不必然與更新或居住政策掛勾。

在進入「量與內需」的討論之前，英國做為歐陸社會住宅提供的墊底者（或，相反視角，房價租售市場翻揚的資優生），公部門學界及民間團體對居住議題的討論，或可做為借鏡。

Crisis, what housing crisis？ We just need fresh thinking

Simon Jenkins日前在《衛報》的一篇文章[4]以嘲諷的標題指出，「危機？什麼居住危機？我們需要的只是一個嶄新的思維」。文章刊登一天之內引起一千多篇的回應討論。Simon Jenkins所謂的新思維主要根基於新古典自由主義，他以籠統概括的數據提出，經濟蓬勃發展的倫敦平均房價可能是50萬英鎊，但是在北英格蘭的平均房價是15萬英鎊，甚至在距曼城市中心約3公里的Salford只需要6萬5千英鎊就可以有個像樣體面的家。他所謂的「新思維」包括，空屋率的再使用，行政效率的提升，住房需求是「需要」（need）還是「需求」（demand），僵化的規劃（planning）系統的再檢討，稅制檢討，需求的對位（location）……等。在這樣的討論基礎上，他認為沒有「危機」的問題。

這樣的論述引起相當大的討論聲浪。倫敦大學Bartlett規劃學院學者Michael Edwards發表另一篇回應[5]，從社會主義觀點出發逐條回應Simon Jenkins論述的盲點及謬誤之處。Michael Edwards認為住宅是英國的首要政策議題，其他有關移民危機、國家健保危機、或貧窮危機擺在住宅危機面前，相形見絀。他部分同意Jenkins的觀點，認為住房危機是貧困和不平等在面對房價上漲的部份（只是部分）症狀（housing crisis is partly （only partly） a symptom – a symptom of poverty and inequality facing the rising cost of housing）。Edwards進一步指出Jenkins的盲點，認為土地所有權人的角色及惡化不平等的租金是一個明顯且重大的關鍵。

倫敦以外的英格蘭城市

《約克夏報》在2015年10月底，邀集了產官學界，針對住宅議題展開對話，希望藉由這些具有影響力的聲音，共同討論關鍵議題，進一步協助未來居住政策的制定[6]。

面對里茲（Leeds）的社會住宅短缺問題（目前在等候名單上有2萬5千位申請人，但僅有5千500戶空屋；據統計在2028年，里茲需要新增6萬6千戶，以應付當代的人口增長與能源短缺問題），該會議做成具體結論包括：

1.企圖以長期以來的傳統規劃手段處理住宅議題是有問題的

2.租屋成本不斷攀升是有問題的，對地主加強監管是有必要的

3.「擁有自宅是成功的關鍵」這樣的觀念是很英式的，應該可以被解構。英國可以多向荷蘭或丹麥這樣的國家學習。

4.城市內的棕地（工業用地）應該被重新檢視調整用途，並且鼓勵投資。

5.鼓勵更多私人建造自己的住宅可以是一個解決問題比較有效率且便宜的方式。

6.缺乏國家的住宅標準方針，導致地方社會住宅部門產生一些混亂的現象。

委員會同時指出，成功的LILAC（Low-Impact Living Affordable Community）生態住宅案例，是值得推廣學習的對象，因為這案例「不只是磚塊與沙漿混泥土，它是一個社區的重建」。

實際住宅社區案例- LILAC

去年甫獲歐洲住宅獎的LILAC社區，號稱是英國第一個融合低碳生態生態建築的可負擔社區住宅案（affordable ecological cohousing project）[7]，是個民間自發性的住宅社區。從2007年計畫開始到完工入住，歷時了6年之久。這期間，屋主們有無數次的會議討論他們想要一個怎麼樣的共同租住的社區，而這一切都立基在「生態」與「可負擔」的願景目標底下進行。社區中的共同生活起居空間，是凝聚住戶的社區核心。2014年出版的”Low impact living: a field guide to ecological, affordable community building”一書，詳敘了LILAC社區催生的歷程（作者擬另撰一小文，介紹該社區如何達到生態永續與可負擔的共同居住願景。）。

英國另一個共同住宅組織Co-housing[8]，則企圖建構一個知識平台，讓民間有能力以可負擔的方式，組織有共識的一群人一起營造共同生活的住宅社區。

此外，面對居住問題，英國政府的委託研究更全面性的探討問題癥結及未來發展策略。

英國政府委託研究-居住問題與對策

英國政府委託Michael Edwards進行的研究Prospects for land, rent and housing in UK cities- 在去年（2015年）六月出爐[9]，報告中對過去幾十年英國的土地政策地租與房市做了檢視，並針對城市地域性（London /Scotland/ Northern English cities/ West Midlands village/Seaside town: Hastings / Milton Keynes）提出未來願景，並在結論提出住房問題一個結構性的挑戰，關乎經濟運作，整個國家的福利政策，都市空間規劃和地方政府（DCLG），社會保障（DWP，包括住房福利和津貼，社會保障和養老金政策），環境部門（DEFRA），運輸及產業（BIS基礎設施和地區區域開發），財政部，央行及各準政府部門（半官方部門）……等。

Edwards提出一系列應該同時關注且相互連結的政策領域包括：

●土地所有權及所有權人所扮演的角色

●收入和財富的分配─這兩個社會生產之間的分工工資，利潤／地租和分配

●來自私部門共同建造社區的獨特做法

●需要恢復並多樣化住房生產和享用的有非商品化形式

●對主導地位日益增加的財務關係者和中介者角色的關注

●城鄉與城際間的經濟活動／資產價值和租金失衡

●退休金，繼承，稅制度與金融體系的監管

文末，面對這麼廣的部門及議題，Edwards呼籲，各部門間應通力合作思考以因應相互牽扯的問題。

那麼，除了量以外……

從前述居住問題與政策的相關討論來看幾位總統候選人的居住政策政見，為了實現居住正義，除了社會住宅的提供，期待看到更多的相關政策討論，至少包括：

1.針對不同區域的居住問題作回應：城鄉對房市的需求迥異，所謂的「8年20萬戶……發展不動產四大新興產業……為台灣每年提供超過1兆新台幣的產值[10]」；倘未能契合地理區域性需求，恐徒增衍生更多都市/社會問題。

2.房屋類型／區位需求：有關房型與政策主體，台北市政府近期（2015年12月）公佈的資料，顯然比國家住宅政策有更細膩的思考。根據報導及官方新聞稿[11]，公共住宅的運用以60％年輕人、30％社會弱勢單親等、10％新的實驗的比例作分配；房型以6：3：1比例配置一房、二房跟三房房型。

然，這新聞稿中仍有很多值得深入探討檢視的項目，諸如財務，用地與管理等。此外，文中還是有許多讓人困惑的文字，譬如結論處提及，「……整宅公辦都更，不僅是心靈上的救贖，而是居民與政府的集體成就……」；「臺北的2050，能夠與倫敦、紐約、東京、阿姆斯特丹等城市並駕齊驅，甚至超越」。為何整宅公辦都更，是心靈上的救贖？臺北的2050，哪一方面要超越／或與倫敦、紐約、東京、阿姆斯特丹等城市並駕齊驅？

房屋類型及區位反映入住群體。因而我們要問，在「20萬戶」的表象下，究竟政策要提供怎樣的房型提供怎樣的群體？這樣的政策又怎麼反映年輕人往都市流動的現象？國家如何看待城鄉差異？

3.多元操作方式的可能性：居住權與適足住房權的提供，不一定，不應該，也不可能完全仰賴社會住宅的興建。因而多元操作方式，相關配套措施，資源的盤整，對整體社會經濟結構的回應都應是整體住宅政策的一環。

4.落實參與與對話：

政策目標族群的確立及確保該族群的參與，是獲取關鍵對話的重要途徑之一。欣見近日部分地方政府陸續針對居住議題辦理公聽會／研討會／論壇。諸如，台北市政府即將展開的一系列台北公共住宅展講演與展覽[12][12]，盼見這樣的演講與論壇可以有開放的影音資訊供廣大的台灣民眾獲取。也盼見，政策與其目標族群間可以有雙向更深入的對話與互動。

筆者並非社會住宅規劃專業，本文僅近日觀察台英兩地對居住議題的大量討論之濃縮，盼拋磚引玉，引發更多的激盪跟討論。