破壞體制的國安會與《國安局組織法》

日前國安會秘書長金溥聰「視察」各「國安相關機關」，引起憲法學上熱烈的討論，楊仁壽前大法官投書媒體指出金溥聰的行為違法又違憲。但亦有持相反意見的學者投書另一平面媒體認為，反對金溥聰出巡係對《國安會組織法》的錯誤解讀，指出「國安會祕書長不是祕書處處長」，大家「小看了」國安會秘書長的權能。本文認為，討論這個憲政問題時不妨回歸憲法規範，梳理總統、國安會與國安局之關係，即不難發現現行國安會與國安局組織隱藏著破壞憲政體制的危險。

在討論總統、國安會以及國安局的權限問題時，可以先從幾個法律條文看起。首先，憲法增修條文第2條第4項規定：「總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之」。根據此憲法條文授權制定的《國家安全法組織法》第2條第2項則對於何謂「國家安全有關大政方針」進一步規定：「所稱國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項」，這就是一般人認為我國總統對於國防、外交、兩岸是項享有「行政實權」的法律依據，但果真如此嗎？

我們在面對組織法的時候，都必須要有最基本的認識－組織法無法導出行為法。國內學者為上述之主張，不過就是仿照法國第五共和憲法進行修憲，而法國的總統在國防、外交上享有行政實權作為論據，但卻忽略了憲法上的前提關聯，而逕自《國安會組織法》中推導出「國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項」屬於總統之實權，於法學論理上有明顯之破綻。司法院第627號解釋中，雖曾出現「總統依憲法及憲法增修條文所賦予之行政權範圍內，就有關國家安全、國防及外交之資訊⋯⋯」等文句，但在憲法體系解釋上，《國安會組織法》亦只是界定增修條文中所謂「國家安全有關」之範圍而已，而總統於此處的行政權也就僅止於「決定方針」，而非理所當然認為還包括介入布局以及實際執行。

從前述憲法增修條文來看，國家安全會議是為了輔佐總統決定國家安全有關大政方針而設，基本上就是總統的幕僚機關。《國家安全會議組織法》第2條第1項即清楚規定：「國家安全會議，為總統決定國家安全有關之大政方針之諮詢機關」，在這點上組織法對於國安會的定位是正確的。問題在於，國家安全會議既然是供總統決策參考用的「諮詢機關」，則隸屬於國安會的國安局為何可以成為對包山包海的「國安相關各單位」進行「統合指導、協調、支援」的機關（《國家安全局組織法》第2條）？這又是犯了前面所說，從組織法去導出行為法的法學論理上謬誤。而以此主張屬於上級機關的國安會亦對於這些《國安局組織法》上所規定之事項本於「行政一體」而享有指揮監督權就更屬荒謬，原本屬於諮詢機關的國安會竟然會因為其所屬下級機關組織法中所創設的權限，搖身一變成為可以指揮國安局對於所屬於行政院的各機關進行「統合指導、協調、支援」的機關，這真是太神奇了！

結論上，國安會在憲法上的定位很清楚就是總統的諮詢機關，這是必須被正確掌握的事。清楚認知此點之後，就不難看出《國安會組織法》以及《國安局組織法》中各種矛盾與荒謬之處，透過組織法「創設」出總統於憲法上所無的權限，而國安會及其所屬國安局亦儼然成為憲法上的黑機關，透過《國安局組織法》之規定，使得總統得以透過國安會體系伸手介入屬於憲法上最高行政機關的行政院所管轄的國防部、內政部、法務部、海巡署所屬「國安相關局處」，如此已一定程度侵犯了行政院長的權限。並且總統行使組織法所創設不符合憲法意旨之權限時，竟可逸脫於國會之監督而潛藏總統濫權之可能，此亦是我國當前憲政體制崩壞的元兇之一，似乎應藉此機會對國安會與國安局組織與權限進行全面檢討方為體制安定之長久之計。