制度殺人!抗議有理!

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8月15日上午,一群學生偽裝成陸客,以迅雷不及掩耳之姿,衝入行政院,用丟漆彈的方式表達對政府濫權的抗議。此一作為隨即引起正反兩極的評論,支持的人認為抗議有理,是政府濫權在先,反對的人則認為這些學生作秀過了頭,應該要循現有的制度機制,來解決這些問題!「這是發生在苗栗,要丟也是丟苗栗縣政府,為何要丟行政院」?

在一個健全的公民社會中,公民對於公眾事務之參與絕對有其必要性,特別是在公眾事務越趨繁雜,已超過現有文官體系所能夠處理,因此必須要藉由外部的力量來共謀問題的解決,並進而減少在執行的過程中,可能會有的阻力。

事實上,在現有的行政程序法也的確有著相關的規定,政府部門對於相關施政計畫,應該舉辦聽證,並通知當事人,或已知的利害關係人,讓其表達意見的管道。然不可諱言的,公務部門在進行所謂的外部諮詢的時候,所擇定的對象卻多為與該單位平時即有在互動的團體或個人。以致於雖有「參與」,但離真正的「公民參與」仍舊有著一段的差距,或即便過程中曾有過不同的意見,但也如同馬總統對許多抗議的回應一般,僅止於「我知道了」,無法對結果有任何實質的改變。

有關「公民」在公共政策制定過程中,應該扮演何種角色,始終是實務界、學術界所關注的議題。然而即使是如同美國這樣的民主國家,公民在政策制定過程中,所能發揮之影響力極為有限。許多學者認為,之所以如此,關鍵在於現有的制度設計及官員對本身角色設定,限制了「公民參與」健全化的可能性。致使公民在參與的過程中,老是覺得自己不受重視,只是為已作決定的政策主張進行背書。而官員面對公民的參與,也始終認為無助於問題的解決,只是招引來更多的問題。

King, Feltey, & Susel, (1998)指出:「所謂真正的公共參與,參與的目的並非僅基於特定族群而是以社會全體為念,經由參與之過程,增進公民與官員之利益與投資。而為達到此目的,應重新思考官員與公民之角色定位與關係。」

King等認為傳統的公民參與乃是以議題為中心,第二圈為行政系統及程序,第三圈為官員,最外圍為公民。在這樣的結構下,當公民接受到議題之時,議題早已被定義或依程序進行處理,公民能夠置喙的空間甚為有限。而官僚也以專家的角色告知或指引相關議題的走向,而非對此聽取公民的意見。如果要改變現有公民參與的問題,必須更改參與結構,應以議題為核心,由內而外,分別為公民、官員、行政系統及程序。也就是官員、行政程序應該要為人民服務,解決人民的問題,而不是變成人民參與公共事務的最大阻礙。

有效參與的障礙來源有三:當代生活型態本質、行政程序、參與技術。當前人民每天必須為自己的三餐而活,根本沒有太多的時間投入公眾事務,並且社區內、鄰居之間的互動,亦非如同昔日一般密切,在缺乏社會化的情況下,年輕人對於公眾事務亦極為冷感。即使人們有意願參與,行政程序又迫使公民無法真正影響其所關心的議題,而只是淪為花瓶而已。並且依當前公共參與之主要形式,例如公聽會,參與的民眾只是被告知政府的作為,根本無法對議題的界定與採取方案表達任何意見。

為克服這些障礙,引導至有效的公民參與,King等學者提出三個策略:

首先,教育公民並授予其權力(empowerment),使民眾具有相關參與公眾事務的技巧與能力,同時經由不同誘因機制的設計,鼓勵民眾積極投入社區發展的工作。

其次,重新教育官員,讓他們認知到本身角色,由過去專家到今日公民夥伴的轉變。也強化在人際互動、協調能力技術上的轉變,讓他們充分瞭解公民才是自己服務的最終對象,而不僅只限於原先的機構。

最後則是政府體制結構、程序的再造,賦予公務部門更大的能力能夠在公民參與過程中,發揮效能,而不是成為絆腳石。但這部份也是最難的部份,因為不單是制度變革而已,連公務員的心態都要進行改變。

回到本文一開始所提,為何要採取這麼激烈的抗議行動,表達對中央行政機關漠視地方首長濫權作為的不滿?沒錯!這件事情的確是發生在苗栗縣,但是決定這套制度,卻是在台北的行政院與立法院。現有制度設計,明顯只是為當權者服務,無視於不同意見的存在,甚而變成了合理化其濫權作為的工具,因此說是「制度殺人」一點也不為過。

「個性決定命運」,總統的個性決定國家的命運。當制度有問題,領導者的態度就變得甚為關鍵。歐巴馬在面對美國企業肥貓、社會福利制度改革時,親上第一線告知民眾他的想法與主張,此一舉動迫使美國國會進行相關修法,並且行政部門也得以有所依據進行調整。但反觀我們的馬總統,最常看到的是雙手一攤,表示一切依法行事,沒有任何作為。而這樣的一句「依法行政」,其實也成為議題討論健全化的最大阻礙。

更甚而,公眾議題的討論都容易被化約變成政黨惡鬥,以政治動機弱化對手的主張,如此不但無助於問題的解決,更加讓問題持續存在,而無改進的可能,讓這些不當的作為與早已過節的制度設計得以躲在「政黨惡鬥」的保護傘之下,繼續阻擋著人民與政策議題之間的距離,造成人民對於政府的不信任。

如果領導人真的願意以實際行動表達與人民站在一起的決心,人民自然會給予肯定與掌聲,因此請馬英九總統不要只會說「依法行政」,請以中華民國總統及國民黨主席的身份,要求苗栗縣劉政鴻縣長不要繼續胡搞下去,展現對人民意志的尊重,並且也還給公務部門該有的尊嚴。

作者