【南洋想想】瀾滄湄公合作組織：中國對東南亞的水利外交

流經中南半島五國，湄公河（中國境內稱瀾滄江）可謂東南亞最重要的河川。基於水利、航運、漁業、治安等議題，已經有數個關於湄公河流域的國際組織相繼成立，例如大湄公河次區域經濟合作 (The Greater Mekong Subregion, GMS)、 東協湄公盆地合作組織(ASEAN-Mekong Basin Development Cooperation, AMBDC)、湄公河委員會(Mekong River Commission, MRC)、中南半島綜合開發論壇(Forum for the Comprehensive Development of Indochina, ECDI)、（中寮緬泰）四方經濟合作組織(Quadripartite Economic Cooperation, QEC)、東協經濟部長會議(ASEAN Economic Minister Meeting, AEM-METI)、（泰柬寮）翠玉三角(Emerald Triangle)、柬寮越發展三角(CLV Development Triangle)等。

在這些疊床架屋的組織中，其實前兩者(GMS與AMBDC)已經涵蓋所有湄公河流域的國家，包括中國，但是中國仍於2016年推出由其主導瀾滄湄公合作組織(Lancang-Mekong Cooperation, LMC)，不僅凸顯現有眾組織的不足，也是展現其對於東南亞的外交戰略。

在這些關於湄公河的眾多組織中，沒有一個可以有效處理中國在瀾滄江上的築壩問題。雖然東南亞五國與中國都有築壩，唯後者的工程規模最大，且因為最上游而有最廣泛的影響。北京對於西南水利資源的開發可以回溯至改革開放初期的1980年代，然後在1990年代加速，於2010年與2014年小灣壩與糯扎渡(Nuozhadu)壩的落成而達到高峰。前者壩高292公尺，後者壩高261.5公尺。這兩個巨壩啟用的時間剛好在LMC成立之前，除了巧合之外，也可能是形成既成事實(Fact accompli)讓中國對於其他流域國家有更多的籌碼。因為除了個別的巨壩外，中國在瀾滄江上二十餘座水壩也是流域內最多。

因此，北京「放水」的程度會顯著地影響下游國家。2016年越南面臨湄公河流域旱災時，就曾商請中國調節水量。是故，當最有影響力的流域國家願意成立組織，其他流域國自然響應。

不過此時讀者大概會質疑：不是所有湄公河流域國家已經參加GMS與AMBDC？為何北京還要另起爐灶？這問題就在於中國主導的程度。GMS雖然流域國家全部參與，但是亞洲開發銀行(Asian Development Bank, ADB)亦於其中，而日本對於亞銀的影響又是眾所皆知，所以中國不願透過此組織是可以理解的。

同理，AMBDC是東協參與，雖然東協十國無一強權，但是其中五國並非位處湄公河流域，有些也未必親中，也可能礙事。相形之下，由中國主導，僅限於湄公河流域國家參加的LMC就相對單純。當其他國家，尤其是日本等強國被排除之後，中國的優勢相對增強，儘管該組織強調會員間關係平等。

LMC的功能除了河川管理之外，北京提出包山包海的「三加五合作框架」，涵蓋層面延伸到經濟發展、政治安全與人文社會等，還對其他會員國提出「早收清單」。正因為如此廣大的層面，LMC又被稱為迷你版的一帶一路。如果其功能大致運作成功，大陸東南亞五國與中國的政經關係將會更加緊密，不僅使得共識決的東協更不易形成具體的政策，也可能降低東協推動共同市場等經濟區塊的效果。

儘管對北京如此有利的願景，實際的推動可能大相逕庭。首先，中國如果要維繫LMC的影響力，對於水利資源的運用就必須多邊考量。然而，對外的考量自然侷限北京的自主權，這對於強調「面子」的中國官方而言，有時未必能接受。而且中國日後恐怕無法輕易地用控制水位的方式來影響下游國家或追求自身利益。若是水利資源無法協商而導致任何一國離開或是漠視LMC，則該組織的價值自然大減。此外，既然LMC被視為迷你一帶一路，投資等經濟項目的重要性會逐漸上升，甚至趨近於水資源管理。

然而，若是類似最近在肯亞發生的債務陷阱(Debt Trap)發生於中國與其他會員國，弱化的信賴自然會減損LMC的發展。目前在寮國大興土木的各項中國投資的建設，尤其是高速鐵道，是有可能演變成債務問題。此外，當北京的資金因為貿易戰等因素而不再充裕時，LMC的影響力也會下降。最後，不同於其他一帶一路發展的區域，那些既存於湄公河流域的組織，尤其是GMS仍會與LMC有相當的競爭。若是LMC無法處理GMS與其他組織無法處理的問題，對於中國在區域的影響力自然助益有限。

簡言之，LMC可以視為北京從其擅長對外交往的雙邊關係模式進一步進化到迷你多邊(minilateral)，並且結合其本身於湄公河的水利優勢來發展對東南亞的總體影響力。唯此組織仍有相不確定性，使得最後影響尚難評估。無論如何，當中國如此看重東南亞之際，台灣的南向政策可能需要更為細緻的拿捏。