【書摘】台灣健檢書：和平協議代表什麼？

書名：台灣健檢書

作者：張國城

出版社：玉山社

出版日期：2016年9月12日

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和平協議代表什麼？

馬英九從2006年以來，即不斷在各種場合提出兩岸簽訂和平協議的議題，且隨著他的執政而趨向落實。他雖然在2016年下台，但這個議題不會因此而消失。

本文並不是站在支持或反對和平協議的立場，而是透過從各種角度論述和平協議，包括從國際法來看和平協議，進而討論兩岸和平協議，討論台灣到底有沒有簽訂和平協議的必要性，以及台灣簽訂和平協議可能的風險。

和平協議的基本概念

就國際法來看，一般和平協議大概分成五個概念：第一個叫和平條約，第二個叫停戰協定，第三個叫停火協定，第四個叫非軍事區或和平區的劃定，第五個叫和平協議。

和平協議簽訂的動機，常來自於交戰各方的利益跟國際社會成員的共同利益相互有衝突；如果交戰各方的利益跟國際社會成員的共通利益沒什麼關聯，衝突的情況就可能會長期持續。譬如以色列跟哈瑪斯衝突時，全世界對此都非常重視，因為它的所在地是中東，而中東過去是國際石油的重要產地之一，這個地區發生衝突可能影響石油的供應，所以就跟國際社會成員的共通利益很接近。可是，在衣索比亞跟厄利垂亞這兩個地方，1990年代兩國打仗打了10年，除非是專研國際關係的人，不然幾乎沒人聽過這場戰爭，因為對於國際社會來講，這場戰爭的距離比較遙遠，而停戰壓力也相對小很多。

和平協議是一國政府與國內交戰團體締結的聲明

和平協議，基本上就是為了中止一國政府跟國內的政治實體，或者是國內的幾個政治實體的武裝衝突。基本上來講，就是政府與叛亂團體、交戰團體締結的聲明，不屬於維也納條約法公約的締結範圍，這個就是和平協議的定義。

和平協議基本上有三種：

首先是全面和平協議，譬如說，2006年尼泊爾政府跟國內的游擊隊簽訂的和平協議，尼泊爾政府是中央政府，跟國內的叛亂團體簽訂了和平協議，雙方停止武裝衝突，選舉新國會，組織臨時政府，然後解除叛軍的武裝。

和平協議簽訂的時候，通常叛軍同意被解除武裝的前提是政府停止追訴他們的責任，因為叛亂份子都是抓到就會判死刑，所以和平協議就是「你停火交出武器，政府可以給你大赦或特赦」，而且一定要有國際間的監管，不然萬一武器交出去之後又被處死怎麼辦？所以，一定要有國際的介入，叛軍團體才會同意。通常叛軍團體會接受的原因，也都是已經被打得落花流水，打不下去了。而政府會接受，則是因為被叛軍打到頭痛萬分，所以才有簽訂的情形。如果現在叛軍已經處於即將被消滅的態勢，政府已經勝利在望，政府可能不會同意簽訂，就算簽訂了，條件可能非常差。反過來講，如果叛軍全國歸心，勝利在望，馬上就要建立新的政權，叛軍可能也不見得會同意簽訂。所以基本上，一定是在雙方都要感到戰爭的痛苦，而且也都有讓對方必須接受的這種實力，以及都有必須不得不接受的條件，和平協議才有可能存在。

其次是部分和平協議，基本上就處理一部分的問題。譬如說，1996年以色列和巴勒斯坦解放組織簽署跟水有關的條約，規範武裝衝突中水資源的運用。因為從1960年代開始，敘利亞就想要切斷約旦河上游的水源，不讓以色列使用，以色列就威脅，「不管之前怎樣，只要切斷水源，就視為戰爭行為」。敘利亞方面出動工兵跟機具切斷水源，以色列就用飛機轟炸。到1996年，雙方陸續達成和解，就是說不管衝突狀況如何，雙方都不以水資源作為武器，因為水不是只有軍隊在喝，人民也在喝，若用水資源作為武器，恐怕有滅絕種族的惡意存在。

譬如新加坡與馬來西亞，馬來西亞供應新加坡用水。但是，馬來西亞在每次跟新加坡有外交衝突或是歧見時，並不會用切斷水資源作為威脅，因為這是違反國際法的。

另一個例子是蘇丹跟蘇丹人民解放陣線，在1995年跟2004年簽訂了很多協議，後來，南蘇丹也在戰爭結束後宣布獨立。這時和平協議是協商前奏，就是和平進程的第一步，以增加雙方的對談，但是武裝衝突還沒有停止；就是雙方先談一下子，可是武裝衝突還在進行。

目前台灣跟中國之間並沒有進行中的武裝衝突，跟上面提到的尼泊爾叛軍是不一樣的。尼泊爾叛軍在簽訂了和平協議之後，可以參與政府的權力分配，保留若干國會席次給他們。但是基本上，台灣不太可能參與中國內部權力的分配，當然，中國在1979年葉劍英的「葉九條」已經講過了，表示「將來和平統一之後，台灣可以派人參加中央政府，大陸會給台灣留出位置，大陸不派人到台灣」，的確是符合這個國際法原則。不過，國際法對和平協議的保障比較弱。

台灣和中國若簽訂和平協議，可能會被定位為中國內戰的延續，也就是屬於中國的內部事務。台灣面對在中國內戰中獲勝的中華人民共和國，簽訂和平協議，可能成為叛亂團體，這是姜皇池教授的見解。

國際上常見的和平協議通常是各方先停火，再預備談判。先進行過渡階段中的談判，然後達成框架協議，最後整個完成。中國共產黨跟中國國民黨在1946年1月5日曾簽訂過一個「國共停戰辦法」，基本上就是國際法上的和平協議，第一就是規定停戰，然後恢復交通，遣送敵人的戰俘，雙方派遣代表，還要推定國共當事人跟公正人士組成軍事考察團，否則不能規範違反協議的一方，而且當時是由馬歇爾出面、在美國的斡旋下進行。

基本上，和平協議在國際間制定時，首先要定性──到底雙方的定位是什麼？第二個，就是討論的事項內容、人員、地點；第三個，通常會導入國際社會其他有監督能力的成員，然後有國內的民主監督機制等等。

中國簽訂兩岸和平協議的目的是確定一個中國架構

在台灣，最早提出和平協議的就是馬英九，2006年3月21日，馬英九─當時是馬主席，在哈佛大學演講時表示「國民黨維持現狀政策不只是四不一沒有，那是陳總統提出來的，還有五個要，其中一個就是要簽訂和平協議」。然後在2007年10月15日，中共中央總書記胡錦濤在中國共產黨第17次全國代表大會的政治報告之中，把「兩岸簽署和平協定」寫入中國共產黨第17次全國代表大會的正式文件，可見雙方有一定的默契。2008年10月27日，中國國民黨全球資訊網再次提出簽訂兩岸和平協定是馬總統競選期間的政見，然後，2010年3月31日，中共在第七個國防白皮書中提出，應該在一個中國原則基礎上，協商正式結束敵對狀態，達成和平協議。

所以基本上，當時台灣跟中國的兩個領導人都強調要簽訂和平協議，但是，我們現在跟中國簽訂和平協議，到底要解決什麼問題？是解決台灣的定位、一個中國的問題嗎？還是要解決敵對狀態的問題呢？還是解決誤解誤判然後帶來未來可能衝突的問題？

所以說，在這個問題意識之下，第一，這個簽約的主體，到底是一個國家的中央政府跟交戰團體？還是兩個交戰團體？還是兩個特殊關係的國家？還是兩個沒有國際關係的國家？然後，它到底算不算條約？在國內法的位階跟效力是什麼？因為台灣不會也沒實力以武力破壞和平，所以，中國簽訂和平協議應該是要確定一個中國的架構。而台灣簽訂和平協議總不會是要獨立，要的是和平的保證，這其實就是馬總統講的「不統、不獨、不武」──中國要的是不獨，台灣要的是不武；然而，中國為了確定台灣同意一個中國，能在和平協議裡讓步到什麼程度？簽訂之後又要如何保證？這是一個很大的問題。

前面說過，跟和平有關的國際法文件基本上分成好幾種，第四種就是我們可能要面臨的「和平協議」。對於兩岸可能簽訂的和平協議，到底它的國際法定位是什麼？馬政府其實沒有很明確的說明。在這裡不是說誰一定會賣台，也不是說簽訂和平協議一定會怎樣，而是它的國際法定位到底是什麼？這又是一個問題。中方很清楚地強調，是在「一個中國」原則之下，結束兩岸敵對狀態，達成和平協議，也就是說，它是要解決國共的內戰，而不是涉及國際法意義的條約。

實際上，現在兩岸簽訂的所有協議，從來沒有一個協議中方願意承認它是屬於國際法上的條約，這個是非常清楚的。除了一中原則之外，國際社會還有一個重要程序，就是簽訂的條約要送交聯合國進行存檔。因為在一次大戰以前，各國常常秘密簽訂各種條約，經常會出賣其他國家的利益，最後導致衝突甚至戰爭，所以後來二次大戰之後，聯合國有一系列的規定，要求各國簽條約要送交聯合國備查，任何國家都可以去翻閱，確定他國之間的條約有沒有損害到本國的利益。所以在李登輝與陳水扁總統時代，台灣經常跟邦交國簽訂一些條約，譬如說，中華民國與巴拉圭共和國簽訂農業合作協定，簽完了之後，巴拉圭就會把協定送到聯合國，讓中華民國繼續在聯合國裡存在。當時是花了很多力氣在經營這些事，但現在大概就比較沒在經營了。這是一個可能要注意的地方。

中國簽訂和平協議的定位跟政治目的，主要分為六個部分：

第一個是前提性，就是說，這個和平協議不能白簽，一定要有一定的前提，這個前提就是一個中國的架構。

第二個是外部性，就是說，利用和平協議的簽訂，達成其他方面，如周邊協議的快速簽訂，同時，希望讓國際間覺得兩岸已經走向和平，因此促使各國重新對與台灣的安全協定、安全合作等，做另外的考量，這是它的外部性。

第三個是工具性，就是利用簽訂和平協議達成許多目標，譬如發掘台灣內部未來可用的人選，例如大家常聽到「五龍治水」、「八爪章魚」這些概念。透過和平協議的簽訂，誰反對？誰贊成？誰提出意見？這是一個非常好的觀察機會。

第四個是階段性，透過和平協議，接下來達成進一步的其他政治上的統合，或者是各方面的合作。

第五個是策略性，透過這個策略，顯示中國是愛好和平的，然後表示中國有意解決目前來講持續最久的內戰狀態。另外一方面，還有一個非常重要的策略──1982年，美國跟中國簽訂了《八一七公報》，美國承諾逐步減少對台的軍售，直到完全停止，然後，在品質上，原則上以1982年的性能為準。但這樣做的前提是北京方面承諾要以和平方式解決台灣問題，也就是說，中方若用和平方式解決台灣問題，美方就同意減少軍售。《八一七公報》簽訂了之後，美國對台軍售開始減少，但是中共在六四事件之後，被美國單方面認為它沒有和平解決台海問題的意願，所以《八一七公報》中對台的軍售限制等於撕毀，美國繼續對台增加軍售。

今天兩岸如果簽訂和平協議，就等於幫中國落實了《八一七公報》裡面的規定，因為這很清楚，代表中方非常有誠意用和平方式解決台灣問題，同時這個和平方式是台灣也接受的，可知它的策略性有多大。

最後當然就是宣傳性──強調和平，誰不贊成和平協議就是破壞和平。目前國際上來講，和平當然是重要的價值，所以這個也是它的目的之一。

兩岸和平協議的弔詭之處

目前來講，國際法上的和平協議跟和平協定，恐怕都很難類比未來可能出現的兩岸和平協議，為什麼呢？因為國際法上的和平協議，通常是雙方已經打到兩敗俱傷，軍事狀態的解除是最重要的，就是先停火再談和平協議，而這個停火的中間就可以吵很久。

但是目前兩岸之間沒有停火問題，因為根本沒有火，不但沒有戰爭狀態，相反地，以國際關係的定義來講，是世界上雙邊關係最融洽的兩個政治實體之一。譬如說，就經濟上來講，台灣對於中國的貿易依存度，恐怕大於中國任何一省對於中國整體的貿易依存度。然後，目前來講，中國基本上是台灣的最大投資國、最大貿易國、最大出超國、最大觀光客來源國、最大觀光客前往國，這是一個非常清楚的事實，基本上雙方沒有衝突。所以，在這種雙方這麼融洽的情況下，簽訂一個照理說應該是雙方打得劍拔弩張之下所要簽訂的和平協議，是一個非常奇特的國際法狀態。

所以，如果與中國簽訂和平協議，台灣可能會成為全世界國際法、國際關係各方面的活教室，做相關研究的人都會到台灣來，研究到底在這塊土地上曾經發生過什麼事，回去之後，或許作為各國的借鏡，或許作為各國的教訓─就是說，「奇怪！他們根本沒有打仗，但是卻願意犧牲一些東西去簽訂那些其他國家為了解除戰爭狀態、衝突狀態的和平協議。」

和平協議的常見內容，第一個是「重新安排國內秩序」，因為通常在交戰的狀態下，國內的秩序都會受到相當大的衝擊，所以一般在國際間的和平協議，都有秩序條款，就是雙方都不得攻擊對方的占領區，或者是不得再破壞秩序這一類的安排。但是現在，兩岸之間很明顯的不需要有這種安排。

然後，選舉新國會，因為和平協議既然要讓那些叛亂團體放下武器，一定要讓它能夠參與政府的統治，所以可能有新國會選舉，讓叛亂團體有一些席次。但是，中國根本沒有國會，他們的國會是人民代表大會。有沒有台灣的席次？早就有了，在中華人民共和國全國人民代表大會和政治協商會議開會的時候，都有台灣省代表，所以這個恐怕也不適用。而且中國並沒有具實質意義的選舉，所以說要選舉新國會，基本上這個大概也沒什麼用。

第三個是「組織臨時政府」，臨時政府通常包含了中央政府跟交戰團體的人員，用來共同監督各方面的事，但是現在來看，好像也不太存在這種必要性。

第四個是解除叛軍的武裝，這個是和平協議非常重要的，因為叛軍武裝沒有解除，很難談和平，但是，目前誰是叛軍？然後，還有安排停火、劃定安全區、派遣觀察員等等。

所以，兩岸如果簽訂和平協議，是蠻奇怪的，因為國際上他國簽訂和平協議的條件，現在都沒有在台灣和中國之間發生。為什麼要強調這些事？因為這些跟和平協議內容與貫徹有直接關係。

簽訂和平協議對台灣的風險

簽訂和平協議，即使條文看來對雙方都很公平，但是對台灣來講，仍然有風險。

第一，美國就沒有再支持台灣軍事的必要，因為已經和平了，而且，如果美國再支持台灣，有可能會被認為是破壞和平。也就是說，這個和平協議就算是很公平的，譬如說裡面有一個條款，明訂任何第三方不得支援任何一方，看起來是公平的─美國不可以支持台灣，也不可以支持中國。可是對中國來講，美國支不支持並沒差，因為它的國土比較大，沒有安全威脅，而且它的安全也從來不是靠美國的支持，況且它的軍備自給自足的能力也絕對比台灣強。所以這個表面上的公平，其實對台灣卻是蠻大的問題。

第二，談和平協議一定要談軍事條款，因為軍事上的威脅是對和平最大的挑戰，也是保障和平的「物質性籌碼」。台灣基本上不存在大規模的毀滅性武器，譬如說轟炸機、彈道飛彈、核子武器，這些東西根本都沒有，所以沒有讓中國一定要讓步的物質性籌碼。和平協議的前提之一，一定要讓對方有可能受損，基本上就是你要能威脅我、我要能威脅你，它才願意去履行這個協議；如果對方根本不會被你所影響，那它單方面毀約，你也拿它沒辦法。

譬如說，以色列跟埃及為什麼可以簽訂協定？因為以色列小，埃及大，可是軍事的情況，很明顯是非常懸殊的，所以埃及簽訂這個協定，對埃及來講，以色列有可能單方面違反，所以以色列用土地作為交換，這可以增加埃及防禦的縱深。對以色列基本上是比較吃虧的，因為它要讓出一塊土地，而且也必須要信任埃及不會再發動進攻，但是以色列為什麼有這種信心？因為它夠強，軍事上它有把握，之前四戰全勝。因此，以色列在軍事上有把握，埃及在軍事上希望停止戰爭，所以簽訂這個和平協定。

可是今天來講，台灣跟中國，誰在軍事上比較有把握？這個很清楚。誰在安全上比較沒有問題？這個也很清楚。

在1980年代，蘇聯部署了一種新型的中程核子飛彈威脅西歐，飛彈從蘇聯發射，大概只需要不到10分鐘，就可以打到西歐的每一個國家，歐洲各國覺得威脅非常大，蘇聯就提出一個條件：「我們蘇聯跟你們歐洲是友好的，所以你們不用擔心飛彈會威脅你，只要美國軍隊撤出歐洲，蘇聯跟西歐自然友好，這些飛彈都可以撤除。」所以，當時歐洲很多國家的人民希望美軍撤出歐洲，換取蘇聯飛彈的撤離。

可是，當時美國方面認為這個危險性太高。美國軍隊撤離了，飛彈又回來怎麼辦？所以，美國不但不願意撤離，反而增加飛彈的部署，當時在西歐，雷根總統決定部署464枚陸射巡弋飛彈跟108枚潘興二號飛彈，潘興二號飛彈從歐洲發射，不到10分鐘就可以打中莫斯科。在這種壓力之下，蘇聯同意簽訂限制中程核子武器的協定，美國那些飛彈花了近百億美元製造部署，不到幾年就拆了，交換條件是蘇聯也把他們的這些中程核武全部拆了，於是那些飛彈的部署其實是為了要拆除。但是真拆還是假拆呢？所以雙方都要有裁軍談判、武器查核的專家，去查核對方是不是真的拆了，是不是真的把飛彈銷毀，一定要親眼看到它整個變成廢鐵。所以，這方面需要複雜的談判技巧、查核技術跟彼此的互信。

台灣目前沒有任何人參加過國際間任何的裁軍談判或武器查核，這方面能力完全等於零。然後，台灣也沒有任何人在聯合國相關的機構工作過，所以對於國際間的維持和平、解除武裝的活動，也完全沒有任何人有經驗，所以對於這種談判能力跟查核技術，基本上，整個台灣目前是零。可是中國有，因為它是聯合國成員，所以在聯合國這個裁軍總署裡，有中國籍的人參與維和活動，對於裁軍談判、武器查核有經驗的人員，中國也有，可是台灣沒有，這也是一個比較大的問題。

第三，和平協議簽訂前後可能會有更多不和平的舉動。例如1973年第四次中東戰爭的時候，打到第17天，埃及第三軍團大概七萬多人整個被以色列圍困，另外幾支以色列軍隊也已經快要進攻到開羅附近。當時聯合國給以色列和埃及很大的壓力，要雙方趕快停火，以色列就決定：「在停火之前我們要多占一點土地，爭取更多籌碼。」所以對埃及的轟炸更為激烈，而且後來以色列決定切斷被圍困的七萬人的水源，使得埃及軍心大亂，很快就同意停火。

所以，快要談論和平協議之前，交戰方為了要殺對方的價碼，一定會更加不和平，讓對方覺得說，「趕快跟我簽訂和平協議是必要的」。譬如1973年，美國跟北越要簽和平協議之前，尼克森認為要讓北越同意更好的條款，所以美國加緊對北越的轟炸，當時出動了大批B-52戰略轟炸機猛烈轟炸北越，大概在一個月的時間裡，對北越投下的炸彈超過50萬噸，當然北越方面也全力還擊。這就是說，要談和平協議之前，一定要更加痛打對方，這樣對方才會有簽訂的動機跟意願。

所以，要讓台灣內部反對和平協議的人閉嘴，「不和平」是最重要的。就是說，「你們現在反對和平協議，認為不對等、意見那麼多，那我就不和平給你看看，讓你感覺到切膚之痛，對其他問題才會比較沒那麼重視」。

大家也可以發現到，對於目前談判中的貨貿協議、服貿協議，台灣內部有很多意見，所以接下來，中方可能就會強調對台灣經貿的壓力，讓你覺得不趕快通過的話，會被邊緣化，這是一個很嚴重的問題。

然後最重要的一點就是「要有破壞和平協議履行的能力」，也就是說，你要保護條約，最重要的是要有「破壞條約」和「報復對方破壞條約」的能力，對方才不敢隨便破壞，因為一方如果破壞，會遭另一方報復。這個非常重要。

譬如以色列跟埃及要簽訂和平協定，因為以色列在軍事上居於優勢，埃及當然怕萬一以色列攻過來怎麼辦？所以和平協定簽訂之後，美國就開始全面軍援埃及，原則上以色列有什麼武器，埃及就有什麼武器；而就武器的性能來講，以色列跟埃及幾乎相同。以色列有F16，埃及也有F16；以色列有自製的戰車，美國就軍援給埃及M1戰車；以色列有阿帕契，埃及也有阿帕契。就是說，讓埃及心安，知道以色列若要攻過來撕毀和平協議的話，也沒那麼容易。對以色列也是一樣。不過以色列當然不是傻瓜，自己研發了很多新式裝備，大幅改良既有的裝備，這個是美國管不了的。

可是，台灣有這種能力嗎？我想這是一個大家可以思考的問題。中國在簽訂和平協議之前，可以大幅擴張武力，增加談判的籌碼。台灣可能也大幅擴張武力嗎？台灣如果跟中方簽訂了和平協議，那麼，中方可能說「我們要到台灣查核你的武器配備、軍事部署」，台灣小，中國大，查台灣可能一個月查完，查完整個中國要查幾年？所以基本上，這是非常不對等的，而且，更不要講台灣根本沒有這方面的人可以去查。

台灣如何因應和平協議

基本上，如果不能阻止簽訂，就有幾個概念：

第一，先釐清法律的定位，然後還要有很強的談判團隊，包括對裁減軍備、限制武器、相關限制條件的查證方式，國際相關條件、實踐經驗，在相關理論上非常了解的人才，這是前提。不是一味地反對和平協議，而是要先準備。如果沒有準備，要如何去談？就像去參加國際棒球比賽卻沒有訓練，甚至是第一次拿球棒，那要怎麼上場比賽？這很困難。

第二，要了解對方的意圖。在國內法的位階跟效力一定要先行說明，不可加入「約制台灣內部有法律保障的自由」的條款，譬如說「取締反中言論跟主張」不能成為和平協議的內容、也不能成為中方遵守和平協議的理由。

第三，涉及台灣法律的修改也要開始進行，首先是修改公投法的相關設定。一件事情要成為公投案，基本上有四個門檻：第一個門檻是提案門檻，第二個門檻是公審會門檻，第三個門檻是投票人數門檻，第四個門檻是同意人數門檻。個人認為公投法要朝一般人觀念的相反方向調整，譬如說，將來要公投和平協議，提案人、投票人和同意人數的門檻都應該還要提高，譬如投票的門檻過半不夠，或許需要三分之二的人出來投。關於其他的法律，如「兩岸人民關係條例」的修正，則更是必須的，甚至還需要把兩岸問題國際化、邀請國際組織參與等等。

以上這些，是我目前可以想出的一些因應，期待有更好的結果。