台電要先檢討外部成本──對外部性與責任分配的再思考

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新政府將在5月20日上台,競選時提出的各類政見也將開始實踐。「非核家園」做為蔡英文的能源政策論述,也在近期引發社會對於能源議題更多的討論。要實踐非核家園的第一步,筆者認為重新檢視台灣多年來電業政策背後所隱含的價值選擇有其必要性,本文將以外部性及責任分配的角度,提供讀者對於發電成本的另一種視角。

在核能議題的討論中,時常可以看到擁核者對於反核者的非理性批評,筆者的生活圈中最常聽見的類型大概就是以「缺電」和「電價上漲」兩者為眾。舉例而言,如「反核就不要吹冷氣、不要使用3C產品」、「反核就會電價上漲,反核者要負擔成本」。之所以會稱這樣的批評是非理性的批評,主因在於這樣的擁核論述忽略了發電成本的責任分配問題,簡而言之就是「反核的人應該要對停用核電付出多大的代價?」。依目前台灣的用電結構觀之,工業用電為大宗,佔比超過5成,而一般民生用電的佔比則約佔2成左右。是以在實踐非核家園的過程中,倘若在新能源開發的期間有用電缺口並且導致電價上漲,在用電成本的責任分配上工業部門的責任應大於民生用電,這樣的責任分配不僅較公平,促使用電大戶投入節電的行列效果也會比較顯著。

而在發電成本的計算上,過去台電公司對於核能發電成本的計算方式,也在近期立法院的質詢中受到質疑。我們的核電其實沒有台電想的那麼便宜,因為在過去的成本計算上台電公司未將核廢料問題及核安問題的外部成本納入發電成本計算,這是一種市場失靈的情況,對於負面外部性的忽視經常發生在私有企業,但台電身為公營事業卻過分忽視外部成本,這是公營事業的失能。台電公司對於外部成本的轉嫁也是一個需要檢討的問題,台灣社會之所以對核電外部成本較無感,是因為我們讓蘭嶼及新北市為我們承擔了大部分的核廢料及核安風險。這就是上一段論述中所討論的責任分配問題,長期以來我們讓蘭嶼為我們承擔了超額的發電成本,而這樣的結果是相當不公平的。而關於核安成本的忽視,從三月核一廠因人為疏失的核安危機,造成四天燒掉2億公帑的結果,就可以看出核安成本也應列於核電成本中的必要性。

前段敘述的外部性與責任分配不均的問題,是市場失靈的結果。而當前台灣的能源政策還有政府失靈的問題─對於工業用電長期不當的補貼。自民國92年國際燃料價格上漲後,台電售電價格的調幅就趕不上售電成本的漲幅(主因在政府並未反映應有的調升幅度),自93年起台電的工業售電部分即開始虧損。根據監察院的調查報告資料,民國95年起,台電工業售電部分動輒出現百億元以上的虧損(詳見表1),以101年為例,虧損金額達385億元,佔虧損總額的47.47%,顯見工業用電部分的虧損為台電多年來虧損的主因。而這些虧損將由全民買單,等於變相用納稅人的錢補貼工業用電,除了加劇責任分配不均的問題外,也違背了《電業法》賦予台電的使命。依據《電業法》規定:電價之訂定應以電業收入,抵償其必須成本,並獲得合理之利潤。台電公司長期以來未漲足工業電價,賠本售電給工業部門,實未善盡公營事業成立的初衷,反將成本轉嫁給弱勢、少數,並變相鼓勵企業大量用電。

表1.台電公司工業售電損益,資料來源:監察院調查報告,表為作者自製

台電公司工業售電損益

95

-0.1002度/元

-94億元

96

-0.2285度/元

-223億元

97

-0.5793度/元

-571億元

98

-0.0270度/元

-25億元

99

-0.1588度/元

-165億元

100

-0.3508度/元

-379億元

101

-0.3532度/元

-385億元

未來新政府在實踐非核家園的同時,應同步調整當前用電責任分配不均的問題,並且正視所有能源選項的外部成本與效益。敦促台電將非再生能源(特別是核能及火力發電)的外部成本納入發電成本中重新計算,並且將電價調整到能獲得合理利潤的水平。唯有使台電能有更多的資源投入新能源的開發;使工業用電的企業能夠真正將能源成本納入生產成本;使民生用電在合理的用電結構中被公平取價,台灣的能源政策才能達到永續發展的願景。

 

作者