從餿水油事件到食品業的「公民經濟」（上）

食安道德恐慌：對人類飲食的資本主義化的社會自我保護

在現代產業中，食品產業非常特別：不但它的最終產品是被有機體（人類或其他生物）所直接消費，而且人們相信，它的各種原料成分最終也來自於農業部門所生產的自然有機體。不過，這種帶有農業社會記憶的習見，也使得任何與現代食品產業有關的醜聞，非常容易就導致社會學者所謂的「道德恐慌」（moral panic），拷問著人們對現代產業技術和企業制度的整體信任，乃至會讓人們直接質疑起政府管理「現代性」生活中的潛在風險因子的治理能力。

在高度分工的現代食品供應鏈中，「消費者主權」往往是種幻覺。最終，與其說是人決定著自己吃什麼，其實該說是企業的利潤動機（減少成本，增加銷售）決定了我們可以吃到什麼——以及它們是如何加工的。在資本主義的世界，時間就是金錢。當企業決定食品加工方式的時候，與利潤有關的「時間」維度，屢屢是最關鍵的因素：需要耗費時間完成的古老工序（例如原料準備和發酵），必須以現代方法加速或者取代；相對地，產品的有效保存期限則必須盡可能延長。不會壞的麵包，是每個在速食店打工過的人都曉得的「公開的秘密」。在利潤主導一切的產業文化下，人們的飲食與身體代謝，不過是食品工業取得利潤和擴大資本的必要附加環節。

不過，人們不得不反問：因為食品產業醜聞而爆發的「道德恐慌」，是全然地「非理性」的嗎？是科學理性能夠完全消除的嗎？顯然，並非如此。現代食品科學與食品產業所共同採用的技術性語言與世界觀，全然忽略了，人民對食安危機的「道德恐慌」，從全社會的角度來看，不是沒有它自身的合理基礎的。這些表達不滿與失望的「道德恐慌」，其實是某種「預警機制」，是人類對飲食的資本主義化所帶來的負面影響所採取的「社會自我保護」反應。問題只在於：我們能否在這種「道德恐慌」中，將人民的不解、不安與尋求變革的意念，透過社會性的民主審議，凝聚出集體的力量，撞倒既得利益群體築起的高牆，而在食品產業中開啟某種切實尊重消費者人權，尊重自然生態的韻律和極限的「公民經濟」？

下一場食安危機，早晚的問題

的確，在資本主義化的食品供應鏈下，人類享受著空前的飲食文化；可是另方面，從產地到餐桌，人與食物的距離卻越來越遠。人類據信來自各種有機體的食品類別，其實只是大大小小的企業組織經由化工製程和化學產品模擬出的幻象，模擬人們想像中過去農村社會裡自然的飲食文化和工藝。這是現代生活的基本事實，而人們對這個基本事實，既不陌生，也非無知。現代人早已適應了沒有咖啡的罐裝咖啡，沒有米的米粉。假如不是爆發醜聞，不論對食品廠商或者一般消費者，不肖廠商進口地溝油來提煉假豬油，與使用複方食品添加物、食用香料來大量生產各種「國民美食」，其實本質上是相同的事情：目的都是以假亂真，乃至製造出比自然食材更「天然」的食品風味和口感。

經由標準化的產業供應鏈向人們大量銷售平價國民食品的企業組織，既不有機，更與健康無關，而僅是營利性事業，一種現代工業，不多也不少。但只要食品企業能做到讓消費者不至於立即致命，消費者也通常會或「善意」或無奈地配合業者，一起忽視包裝袋上奧秘的化學成份表——以及它們對人體健康的潛在影響。

就此而言，餿水油事件之所以激起大眾恐慌，毋寧是因為它讓我們熟知的各種食物打破了諳啞的形象，說出我們不願面對的實情：晚期現代社會中食品供應的豐足與廉價，不過是我們集體營造出來的假象。在大眾美食與黑心食品之間，界限永遠模糊曖昧，讓人捉摸不定。對這個日常生活中的灰色地帶，人們無法逃避，唯有選擇漠視，繼續喝著有塑化劑的飲料，把它當作成是另一件「國王的新衣」。然而，一個小小的業界醜聞，就足以隨時點燃埋伏在城市暗處的恐慌心理，那個模糊的界限消失，讓家喻戶曉的品牌頓時成為「無良企業」，讓整個食品工業陷入消費信心崩盤的「系統性風險」。

但誰也不知道，如果離開現代的食品產業，一個晚期現代社會，要如何實現對普通庶民普遍供應健康的食品的許諾？如果連享受「大眾美食」的自由都沒有，普羅大眾的「小確幸」信念無疑地將會全面崩潰。就此而言，台灣的國家機器之所以抑制食品安全的標準，除了配合食品產業大型企業的需求，其實還有不得不然的政治理由。尤其，台灣還存在著勞工實質薪資長期停滯，而物價卻在地產資本主義帶動下不斷攀升的結構性趨勢，原本就對大街小巷競爭激烈的餐飲服務業者施加了龐大的節約成本壓力。在這種情形下，食安危機的爆發，不過是早晚的問題。世事紛紛，輪迴滾滾，每一次危機的結束，都恰恰預示著下一場危機的開始。

產業自律機制的腐化

針對食品產業的治理，過去台灣不是依靠政府管制，就是仰仗「產業自律」，或者，用經濟部喜歡的術語來說，企業的「自主管理」。在政府管制方面，台灣可說表現出不折不扣的「自由放任」的「小政府」哲學。從農委會、環保署、衛福部、經濟部，到海關，彼此的管制運作各行其是，謹守官僚本位，不但整個治理體系充滿管制缺口，更無法談到藉由彼此互補而產生綜效。

政府管制既然不足，唯一的補強方式於是就剩下「產業自律」。在「產業自律」方面，民眾最熟悉的，當然即是以「食品良好作業規範」（GMP）為名的食品認證體系。在歐美國家，這類的自律機制，主要是基於企業對商譽的重視，以認證的方式，讓消費者經由道德消費來鼓勵企業超越政府法律規定的最低門檻，對社會責任採取積極進取的創新作為，但卻不是要取代政府管制的作用。而在台灣呢？

經濟部工業局執行「產業自律」方案的成效如何？在石化產業上面，才經歷過高雄氣爆事件的大高雄市民，應該都心裡明白：所謂的企業「自主管理」，無非是工業局排除其他政府部門，獨攬管制權力，但又自行對產業界「放水」的最佳藉口。在食品產業呢？同樣的邏輯，也大體適用。這種邏輯對食品安全治理所產生的副作用，就是先用「產業自律」取代了政府管制，接著又再用低標準的自律規範，使得無良廠商得以藉機「搭便車」，不但對認真企業資源提升企業責任表現的企業無法產生正面篩選作用，反而衍生「反淘汰」的負面效應：有危害的產品不會受到消費者唾棄，而合乎企業責任的產品則得不到獎勵。

也正是如此，從毒澱粉到 2013 年的大統黑心油事件，台灣以 GMP 為名的食品產業自律機制，才會在公信力與正當性上都迅速宣告破產。終於，經濟部工業局不得不在 2013 年下半年出面，說要推動「GMP 認證精進措施」。這個遲來的「GMP 精進措施」，不但完全曝露了工業局過去落後於國際「最佳實務」，應作為而不作為、監管不力的事實，而且明眼人還不難看出，新的「精進措施」還是謂換湯不換藥。所謂的「國際接軌」，確實的意涵其實表面的修辭相反，是希望「國際不接軌」，以免損害了環繞 GMP 這個「國產標準」而形成的產官學集團的既得利益。

整體來說，台灣食品安全治理的制度最終依然是——兩頭落空，造成了「雙重的制度失靈」：首先，在政府管制層面，由於為經費人力不足、法規的落伍、各部會間缺乏強力的協調，原本即必然會導致嚴重的「國家管制失靈」現象；既然如此，「產業自律」就理應承接重擔，但很可惜，在所謂「產業自律」的層面，台灣也一樣表現出「產業自律失靈」。這樣的食品安全治理形態，製造出了持續的結構性偏差：政府不斷將艱難的決策丟給企業，而企業呢？在資訊不對稱的情形下，就丟給了無法區別良莠的消費者。