食安仍應透過自主管理來完成

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近日的餿水油風波,使得食安問題再度蒙上一層陰影,尤其這次牽涉的範圍更廣,更多悲觀的言論大流於市,不少人謂GMP(良好食品作業規範)的神話已經破滅,食品業者的自主管理是不可期待的。因而,輿論希望相關公部門能夠更強化公權力的發揮,包含加強食品抽驗與工廠抽查、提高刑罰威嚇、繳回不法利益使得犯罪的獲利動機更加縮減、加強食品業者的民事賠償舉證責任等等,甚至是支持動用死刑,民眾對於食品安全的不安與焦慮,可見一斑。

然而,以上這些針對《食品安全衛生管理法》的修法建議,絕大多數仍以如何落實公權力作與加強管制權限為指導方針,換句話說,仍然不脫出傳統的、用高權以排除立即危險為核心的秩序行政思維。但這種由上到下、講求線性效力作用的思維模式,在食品安全這同時也必須注意風險預防的領域裡,在實務面來說,應該無法完全解釋全部的規範與行政作為,在效率面來說,只著重公權力的實現並不能確保食品安全,因為食藥署並無充沛的資源與知識可以作全面性的監督。就此,我們必須重新檢視公部門與相關業者間的規範關係,來推導食品安全制度中所應遵行的原則。

雖然憲法中沒有直接出現有關身體健康作為基本權的規定,但是國民之身體健康並不妨害社會秩序公共利益,依憲法22條仍應受保障,故全民的健康是一項公共任務。故全民的健康是一項公共任務,國家有義務保護國民的身體健康不受損害。然而,這非意謂著只有國家才能夠承擔該任務,社會中的私部門亦可參與公共任務的實現,這也是《食衛法》第7條強調業者應自主管理的原意。是故,吾人應反省者,不是放棄業者自主管理,毋寧是如何使業者願意自主管理。畢竟,消費者對於產品的信賴本就必須首先由業者主動去爭取,若讓國家獨攬把關食品安全的重任,一來將因為現實條件因素無法達到目標,二來也可能會賦與國家過多權能,傾軋社會自主發展,因而導致違害法治國原則—基本權保障的結果。

誠然,我們必須承認目前《食衛法》中社會自我管理立法模式有諸多不足之處,參酌目前歐盟與德國針對食品安全衛生立法的學說討論,最值得提出改進的便是「從農場到餐桌」的全面性管理原則與公私部門的「合作原則」在台灣並未真正落實。

就全面性管理原則而言,雖然《食衛法》第8條第1項規定食品業者之生產作業應符合食品之良好規範準則,看似已經將食品生產的各環節皆納入食衛法的管制當中,然而,該準則仍未生效,對於食品生產目前所能使用的管制手段,僅有該法第7條要求業者注意食品品質還有第15條的非法添加物禁止與相應的刑罰規定,接著就只有GMP認證的非強制性管理。這種情況下,對於食品安全的事前把關,就只能透過37條以下食品檢驗的方式進行,同時,擁有GMP認證的食品業者亦不能確定上游供應商擁有同等品質的食品安全。這樣就不能說是全面性的管理。

就合作原則而言,則需要對目前的GMP認證制度還有<食衛法>所稱之自主管理提出建議。按照現任食品GMP發展協會理事長孫寶年先生的說法:「GMP認證體系屬於政府與民間共同推動的食品產業自主管理系統…主管機關為經濟部工業局,GMP標章註冊專利也屬於工業局。GMP認證體系由GMP認證體系推行會,負責遴選產、官、學、研等專家學者,組成「現場評核小組」執行GMP認證稽核查驗工作。GMP協會並無辦理食品GMP認證書之業務工作。」就法律定義來說,GMP協會可能僅是行政助手,蓋其並無授與合格證明之權力,即便該社團法人由民間組成,但論及其與政府部門之間的關係與財政來源,就並非單純的私部門,而是行政機關的延長。

這種被稱為行政助手的模式不是一種在食安領域裡可真正落實業者自主管理與合作原則的表現。因為,合作原則所要求者為,食品業者為了提高消費者信賴,自行接受擁有充分檢驗能力的私法法人之檢驗,該法人也有授予合格檢驗證書之權力,其由食品業者共同組織或者是他人設立專門的檢驗公司等均無不可,而公部門則應將公權力集中在對這些檢驗者的「認證」上,也就是「對監督者加以監督」。這種作法有數個好處,第一,這些檢驗團體被課予較高的責任要求,為了維持公信力與應付高昂的營運成本,必須審慎進行工作與創新檢驗水準;第二,業者進行自我管理的理由在於提高消費者信賴,而不再因管制而被動接受檢驗;第三,開放合格檢驗的市場需求,不再是由國家獨攬標章的授與權,消費者可自行比較各標章的可信賴度;第四,有效創造行政管制的效率,達成公私部門的有效分工,更能解決前段全面性管理原則的問題。

《食衛法》中雖然規定業者應自主管理,但業者在上述諸情況下,可確定本法僅是變相的秩序行政,而非社會自我管理模式的立法,畢竟業者不會在這種規範下產生自主管理的動機,這是很糟糕的,因為業者不會打算提高自己與競爭業者產品的信賴度,而有食安把關是政府自己的事情的錯誤思維,是關於開罰與不被罰的問題。即便業者加入了GMP認證,也僅僅是種國家公權力下抽驗之外的再次合格認證,對於全面的食品安全的確保與提升幫助不大。

本文非鼓勵放棄抽驗、刑罰等這類傳統公權力施行,而是強調除了秩序行政之外,更要注重風險預防的公私合作模式,不應輕易去說業者自主管理無用、球員兼裁判等等揶揄用語拒斥非傳統的行政模式,因為惟有兩種行政模式併行才是目前公認面對食安風險最有效的控管方式。公權力不應該隨著事件而無限上綱,而是應該要獲得適當、必要且有節制的運用。

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