《食品安全衛生管理法》應如何修正才能遏止不肖廠商

甫修正通過的《食安法》遇餿水油事件即破功

猶記今年1月28日，立法院在第四會期臨時會才通過了《食品安全衛生管理法》部分條文修正草案。從三聚氰胺、塑化劑、毒澱粉、毒醬油，到去年的黑心油、今年的地溝油事件，食品安全風暴近來年年發生，也讓《食管法》一修再修；從讓刑責入法、罰則一再提高、食品添加物逐一標示、適用消費訴訟之入法、消費者不易或不能證明其實際損害額時，得以每人每一事件新臺幣五百元以上二萬元以下計算、食品安全基金之設立等等。

回顧過去的食安風暴，成因多在於工業原料混入食品加工鏈中，於是今年1月立法院討論《食管法》修法爭執不休的部分在於所有複方食品添加物是不是都要經查驗登記。沒想到修法過後沒幾個月，國內發生的食安風暴不完全起因於食品中添加了工業原料，還起因於油品中添加了餿水油。

當然，餿水油是當初修法時沒有料到的案例；但是業者自主管理和GMP都是去年行政院提出修法方向時想要解決的問題，只是做了半套的修法，顯然沒辦法因應最近的餿水油問題。

去年爆發假油風波時，行政院版的草案修法理由包括了「為落實業者自主管理，明定食品業者使用或販賣之產品原材料、半成品與成品應自行檢驗或送其他實驗室檢驗，以及未依規定辦理之罰則」，其實是政府意識到不可能負完全的食品安全把關責任，才期望以業者自主管理來進一步遏止不肖廠商。很諷刺地，實施不到一年便破功了。

再看看當初修法的歷程，便可發現行政部門過度相信業者仍有自主管理的能力，因此不需要以重罰來因應業者自主管理的問題。按照新法，若業者沒有遵循自主管理，罰則僅處新臺幣三萬元以上三百萬元以下罰鍰，反觀行政院去年為了防以劣質品混充優質品或以人工原料混充天然食材的事件，將罰鍰上限提高到五千萬元，根本是小巫見大巫。

另外，儘管去年的假油事件便已經粉碎了GMP標章的神話，經過修法後依舊無法解決認證制度的敗壞。去年行政院提出的草案中，修法理由包括「就受託辦理食品業者衛生安全管理驗證者、經認證之檢驗機構、法人或團體以及受託辦理其認證者，授權中央主管機關訂定管理辦法，加強管理強度，以及違反管理規定之罰則」，在這次餿水油事件中一樣破功。

關鍵的舉證責任條文未通過

除了提高罰鍰外，今年初《食管法》時尤美女委員版本的草案包括舉證責任反轉的條文；即「食品業者違反本法第十五條第一項及第十五條之一規定時，對於消費者之財產上損害及非財產上損害應負賠償責任。但能證明損害非由於其製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出所致，或於防止損害之發生已盡相當之注意者，不在此限。」(現行《食管法》第十五條規定的是食品或食品添加物有變質或腐敗…者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列，另尤美女委員版草案第十五條之一為食品或食品添加物含有基因改造生物成分者，非經中央主管機關安全性審查通過並發給許可文件，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列。) 

然而最後消費者的舉證責任反轉的條文未能通過；僅以附帶決議通過，要求行政部門及司法院研議舉證責任反轉的機制。

當時尤美女委員認為，舉證責任反轉才是解決食安問題的關鍵。她表示，訴訟過程中舉證責任也代表了勝訴或敗訴的關鍵。現行制度下，如果消費者因為吃了有問題的食品受害而向廠商提告，身為原告的消費者必須要負擔舉證責任，而不是掌握食材與主要證據，甚至可能滅證的黑心廠商，也就是整個訴訟制度已經預設一個對消費者比較不利的前提，實務上我們則看到許多消費者想要向廠商求償，卻連發票都已經找不到的狀況，甚至法院採用衛福部所提出廣受民眾質疑的報告，導致求償無門。

就如同102年10月新北地院針對塑化劑案的判決，採信了衛福部提出的「塑化劑對於健康並未造成損害」的報告，使得消基會替561名消費者向37家業者提出25億元團體訴訟求償金，但一審法院僅判賠120萬元，引起輿論譁然。

若舉證責任能反轉，整體來說舉證責任會落在廠商，由廠商來證明其食品沒有問題，或者已經盡了相當注意。而日前消基會也提出了類似的修法方向；他們提出，由於餿水油風暴波及廠商為數眾多，但衛福部仍稱對健康危害需評估，連帶影響消基會暫時無法提出集體求償。如果能修改《消保法》，改為「雖不能證明損害，但只要廠商規模、受害人數達到一定規模，業者就必須賠償」，也是為了解決消費者難以舉證的問題。

治標不治本的政治現實

近幾年來，幾乎年年立法院都會討論《食管法》的修法；但在修法過程中，也出現了國民黨立委與行政部門聯合一起反對治本的修法方向。就以今年初修法時為例，延燒了好幾個月的假油風暴，行政院迅速提出了大幅提高罰則等條文的版本，在立法院也很快速地得到朝野共識。

另一方面，當民進黨立委希望能以杜絕工業原料成為食品添加物的問題，恢復民國89年取消的複方食品添加物應查驗登記的規定，卻受到行政部門和國民黨委員不斷已經曲解的貿易障礙為由，實則反對民進黨立委修法條文而沒能通過，導致有關複方食品添加物的規定，最後僅通過了在食品添加物的定義中規範複方食品添加物所使用之添加物，限由中央主管機關准用之食品添加物組成。

這次的食安風暴預計在新的立法院會期開始後又會有另一波修法的討論；究竟我們應該如何有效地制定法律以遏止不肖食品業者？又要如何才能避免治標不治本的政治現實？是我們長年成為食安受害者的公民，必須努力學習的課題。