憲政組織的建構

關於憲政組織建構的討論有幾個需要注意的層次。第一是人性論，第二是憲法原理和立國精神，第三是組織原則，第四是組織與制度的具體安排，第五是政黨政治的實踐，第六是憲政制度的改造策略。

惡亦人性

現代國家及其憲政秩序，係基於惡亦人性的預設而建立，因而對於人的權力慾望保持戒慎恐懼的態度，而寧可藉由他律方式予以約束。在這一點上，傳統中國過度相信人先天的良知可以有效落實道德自律，對於權力者的權力濫用欠缺反省和防制，其結果是導致君主的專制獨裁，人民只能以革命放伐的暴力方式來推翻暴政，重新開始一治一亂的歷史循環。

社會契約與人民主權論

現代憲法以社會契約論重新定義人民與國家關係，如是，國家只能為保障天賦人權的工具性目的而存在，自不容許有違約情事之發生。而此一憲法原理與現代立國精神，乃與傳統中國以國家為家庭倫理共同體延伸之觀念大異其趣。

國家權力之實現端賴憲政組織之運作，憲政組織建構的基本原則，基於社會契約論演繹之立憲主義，只能是人民主權論下的權力分立與制衡。基於人民主權，人民得以直接民權即公民投票的形式以及通過以代議機關為其工具的間接民權來控制國家，此即我國〈憲法〉在孫中山思想影響下所形成的權能區分原理，其內涵為「人民有權、政府有能」。昔孫中山和制憲者因受蘇俄列寧民主集中制思想之誤導，以為直接民或得由單一代議機關代為行使，而有政權機關國民大會之設計，殊不知其居於主權高位而不受制衡監督之情形，正已違反了〈憲法〉之立憲主義精神。所幸在我國凍結國大建制後，直接民權乃終於完全回歸人民所有。

組織：權力分立和效能原則

權力分立制衡原則出自於避免權力獨大而形成獨裁之思維，此為前述人性論之考慮，其則包括垂直與水平兩個面向，垂直指國家權力在中央與地方自治團體間之分權，水平則是將國家權力區別為行政、立法、司法三權或外加考試、監察合為五權，除此之外，在行政權內部又有總統和行政院的分立制衡，而司法權的運作中，檢察權與審判權的關係，也是基於權力分立原則。

關於憲政組織之規模，我們認為此一問題亦至關重要，因為這和國家公共治理的效能有關，我們可以以成本效益作為評估的基準，衡量國家領土面積和人口的大小，財政能力等等進行綜合的判斷。我國推動憲政改造和政府改造已二十年，焦點主要在放在凍結國民大會、立法院席次調整、行政院組織再造、地方制度改革，其實考試院、監察院制度功能與組織員額的檢討亦不應偏廢，甚至司法院大法官、最高法院法官人數是否繼續維持高額，臺灣省和福建省是否應該進一歩裁撤，恐怕都有值得討論的空間。我國存在許多象徵大中國或五權憲法的組織和職位，功能單純，卻要臺灣人民負擔龐大人事開支，實在毫無意義。

總統的憲政角色與制度安排

制憲先賢對於〈憲法〉本文規定之行政立法關係，囿於時代之識見或政治上之計算，曾在總統制或修正式內閣制之定位間爭論不已，但無論如何，其皆無違於權力分立原則。第四次修憲以半總統制或雙重首長制之共識重新錨定中央憲政體制，即承認當總統為立法院之多數黨領袖時，可依其黨內之權威，任命得為其意志執行者之行政院長，成為實質的政府首長，然當總統失去國會多數席次之支持，則國會多數黨即可與總統談判，要求總統任命雙方皆能接受之人選出任行政院長主持政府，總統則成為虛位元首，扮演憲法監護者的角色。惟二〇〇〇年政黨輪替執政後，半總統制之運作不符合人民對於新政之期待，總統乃得以其行政院長任命權，在立法院不欲倒閣的情形下，創造出以總統為國家行政決策中心、行政院長受其意志而執行的憲政慣例，從而形成基於臺灣特有之憲政經驗之體制類型。第七次修憲後之憲政實踐，已然將總統選舉與國會選舉週期齊一，總統必然擁有獨立且超越於國會之外的高度民意基礎和統治正當性。半總統制緣於期中選舉因素而形成的行政權換軌理論，如無變數，自此在臺灣已無從附麗矣。質言之，總統已為今後臺灣憲政體制運作中實質的政府首長，行政院長則依總統之信任與任命，執行總統之意志。

關於行政權之課責，民選之政治部門首長，如總統，或從其之政治任命而產生之行政院長與各部會首長，均應對人民承擔政治責任，人民則有權罷免總統。行政院尚須對立法院負責，此則為〈憲法〉本文內閣制精神之殘餘，因之立法院於行政院有不信任投票之權，然行政院長亦可能為總統承擔責任，以避免總統去職對於政治穩定的影響過於巨大。而若行政與立法部門發生政治僵局，其後果則表現在立法院對於行政院預算案、法律案和各種政策的支持。政治僵局的解決機制，立法院可以發動倒閣予以突破，總統亦有權與立法院倒閣成立後，下令解散和改選立法院。但僵局的發生，往往就是出於憲政機制的失靈，如立法院不願承擔倒閣後導致自身遭受解散之風險。一旦出現僵局，可以想見總統或行政院之政績表現必然不佳。

政黨政治和政治中立

國家權力之分立制衡，不可忽略政黨競爭關係之補充功能，此即所謂動態的權力分立，但也要防止政黨因素的破壞。

行政立法關係中關於制衡監督的憲政制度設計與實施效果，會受到政黨政治的影響，倘若行政與立法多數同屬一個政黨或政黨同盟，此即一致性政府型態，則是於政治穩定最為有利的組合，但另一方面，在野黨則可以運用憲政制度上賦予立法委員個人或立法院的權限，對執政黨展開監督，況且，如能落實人權之保障，公民社會自也會形成監督與批判政府的力量。正因為政黨因素的加入，政黨可以在同黨同志間，搭建岀總統、行政院長和立法院黨團間的政治運作與政策溝通平臺，相當程度可以彌補憲政制度的漏洞。

無論何種憲政體制，都是以一致性政府為於憲政運作之順暢最有利的組合，以國會多數黨執政的議會內閣制是一致性政府的典型，半總統制中的總統行政主導型態，也是在總統得以掌握國會多數席次的情形下最容易運作。美國總統制運作經常出現總統與國會多數黨分屬不同政黨的分立性政府型態，和美國選民具有分裂投票傾向的特殊政治文化有關，放諸四海，可知其並非比較憲政上的常態。一般而言，總統之直接選舉極容易產生裙擺效應，帶動其所屬政黨在國會選舉中的表現，所以縱使是實施總統制的國家，也以一致性政府最為常見。如何在憲政制度設計上，有利於一致性政府的形成，又令在野黨可以坐擁立法權對政府展開制衡監督，則是憲政制度設計上的重點。

政黨具有匯聚民意的作用，通過民選公職對於民意的敏感知覺來改善國家機器的官僚化，以維護國家的公信力和公權力，正是選舉政治的價值所在。國家憲政組織當中有相當一部份需要保持專業中立，如考試、監察、司法、國家安全、文官和軍隊等，這就不容許政黨涉足其間，成為政爭的工具。

再思憲政改造

民主進步黨執政時期，臺灣法政學界、本土政治工作者和社會運動界，曾經共同思考過推動臺灣憲政改造的議題，也對於憲改方案提出許多主張，可惜因政治條件不足，在中國國民黨的杯葛下，無法得到多數民意的支持而進入憲改的進程。我國憲政體制的問題經年累月乃未有太多的改善。但憲政改革的意見分歧，亦為共識難以凝聚的主因之一。舉例而言，議會內閣制、總統制與半總統制在國內各有偏好者，總統直選的主權獨立象徵性，在社會中亦獲致相當的堅持。

依本文之觀察，我國憲政組織運作當前所面臨的問題，首要是總統作為實質的政府首長，如何確保其決策品質與透明化，對決策負責，以避免其剛愎自用、黑箱作業、一意孤行？總統在從事重大國家決策過程中，如何採納行政院及其所屬部會首長的專業意見以及傾聽立法院與大眾的聲音，和憲政制度中缺乏對於總統與行政院、立法院進行政策溝通對話的強制要求有關。其餘的問題，可能未必為當務之急，如基於組織再造理念，對於考試、監察權、臺灣省與福建省政府之定位與組織規模之檢討等等。若制憲或修憲的社會支持力道不足以刺激多數人民並鼓勵各政黨號召群眾投入，則利用當前立法院出現議事中立的契機，採取點滴社會工程的做法，通過立法、憲政慣例或政黨間政治協議來解決與總統權責有關的憲政問題，乃不失為一個可行的途徑。

（本文為臺灣加入聯合國大聯盟臺灣制憲委員會於二零一三年九月二十九日下午假陳林法學基金會舉辦《人權、主權與制憲》研討會上之宣讀文稿）