新政府如何靈活運用有限的籌碼振興經濟

即將上任的新政府，面臨百姓殷殷期望，不但要求新政府貞下啟元，開創新局，經濟上更希望能扭轉劣勢，並改善所得分配。未來四年，小英政府將面臨望治心切，百事待興，且存在政策工具籌碼有限及其功效的局限與時間落差的潛在風險。本文先就最近美日採行的財政貨幣政策檢討中，析論政策工具的局限，時間落差、功能財政的有限與靈活運用，探討新政府如何在有限的籌碼中，選擇最合時宜的經濟政策，使臺灣經濟浴火重生。

擴張性刺激景氣政策有其侷限，當羅斯福採用凱氏經濟，而走出經濟大蕭條的困境時，美國政府發行公債的存量尚僅占當時GDP的20%。可是等到歐巴馬就任時，美國國債已達到GDP的76%。之後八年來不斷增加政府赤字的結果，使目前美國國債已達到GDP的103%。戰後美國舉債上限已經向上調升57次之多，目前美國公債近三分之一依賴外國購買，日後舉債空間比以前更為縮小。

安倍三箭齊發，力道大小不同

再看日本最近的經濟政策，如何走出其二十多年的蕭條。所謂「安倍三箭」包括日本銀行的質量化寬鬆（Qualitative Quantitative Easing, QQE）。從2013到2015年底，日銀每年購入6000 至8000億日圓的政府公債。到目前為止，日銀持有公債近GDP的70%（美國、歐盟則僅佔25%）。理論上低利率可以增加投資，創造就業，但是如果缺乏創新，沒有投資機會，低利率未見得能刺激投資。

質量化寬鬆使日圓兌換美元的匯率從當時一塊美元兌換90日圓貶值到120日圓。直到2016年1月因熱錢從國外滾入，日圓再回升至目前的110-106左右。以日圓實質有效匯率（2010=100）計算，這個指數從2013年平均79.66，降至2014年75.07到2015年的70.04，可說貶了12%。但日本貿易赤字在這三年中，連續入超，只有在2015年中有三個月的出超（註1）。

安倍第二箭是擴大政府支出，以刺激景氣。政府預算 2013年增加2,100億美元，幾近一半為政府直接支出。其實這支箭了無新意。因為日本幾乎每次國會選舉前總會通過追加預算，只不過安倍政府將增加的公共支出，加以整合、減少投資於不必要設施的詬病，使其建設的基礎設施更有利於投資。三年多來，日經指數一路向上，名目工資亦溫和上漲。2012第4季到2014第1季，GDP成長4.2%，整體來說，日本經濟已走出谷底，但2014年GDP下降 0.1%（4月中消費稅從5%提高到8%以後，GDP連兩季負成長），而2015年則維持0.59%的成長。

至於第三支箭有關產業調整，包括農業組合與企業運營改造、降低公司所得稅、政府管制政策的放鬆、與就業市場的改革，以應付人口減低所造成的勞力缺乏，目前尚難評估其功效。

內外因素影響通膨目標

日銀質量化寬鬆的目的，是打擊通貨緊縮（Deflation），希望物價達2%的目標。無奈國際上原油價格大跌，加上占人口25%以上的老齡人口有很高的儲蓄傾向，另外出口也受到中國成長減緩的影響。雪上加霜的是2016年1、2月間，熱錢流入，造成日圓小幅升值，更加不利外銷成長。由於油價減低並沒有增加消費，使得 2%的通膨目標沒有達到，由於消費者預期物價還會降低，所以寧願低利存款孶息，甚至購買負利率的國債，存而不用。

流動性的陷阱影響貨幣政策功效

貨幣政策上有所謂流動性的陷阱（liquidity trap），亦即當利息低到不能再低的時候，人們因持有貨幣的成本降低，所以持有大量貨幣，此時即使擴充貨幣供給，名目利率不可能再降低。所以傳統的貨幣寬鬆政策，已無法達成刺激景氣的功效。在此情境之下。只有公共支出的擴大，才可能走出此一陷阱（減稅在日本的功效不大）。

但是日本學者，尤其是安倍的經濟智囊如濱田橫一、本田悅朗以及山本幸三等人認為此類非傳統貨幣政策具有增加銀行體系的資金和金融市場的融資與流動性，並且冀望能透過資金效應與財富效果促進國內投資與消費。而國際貨幣基金（International Monetary Fund, IMF）主席拉加德（Christine Lagarde）最近也表示如果沒有負利率，全世界經濟會更糟糕。此外，學者對流動性陷阱與「幾近零利率」（Zero Lower Bound）的說法，並不一致。無論如何「幾近零利率」的 貨幣政策並非常態，後遺症頗大。

但是美、日學者的共識是這時的財政政策將比貨幣政策管用。2014年第一次消費稅從5%提高到8%，但GDP隨即遭遇連續兩季的負成長（1997年消費稅從3%提高到5%，使得經濟衰退的記憶猶新）。安倍的財經智囊與美國學者如桑莫斯（Lawrence Summers）、克魯曼（Paul Krugman）等人均建議安倍政府預定將消費稅第二次提高的時機從2015年延遲到2017年。

政策時效的落差與選舉週期

貨幣學派大師傅利曼（Milton Friedman）曾謂貨幣政策從執行到成效是個「漫長而變數無窮」的時間落差（Long and variable lags）。一般實證推估貨幣拉動物價上升其時間長達18到24個月，但對就業與GDP的提高其時間則較為短暫。所以寬鬆貨幣政策，可能先拉升GDP成長，但對物價的影響則有相當長的時間落差。

由於有時效落差的關係，在內閣制尤其是那些央行獨立性不強的國家，不少執政者會在其任內後期，以政治運作讓央行採取寬鬆政策，以便在競選連任時，呈現的是景氣繁榮、高就業而又無通貨膨脹的現（假）象，以爭取連任。等到選後再踩剎車，抽緊銀根以控制通貨膨脹。如果連任失敗交出政權，那麼通貨膨脹是新政府活該倒霉，這是一般所謂現任者的優勢。

文獻上可以發現這種選舉所造成的政治性的景氣循環（political business cycles）屢見不鮮。但在有固定任期的總統制，這種運作空間較小（註2）。猶記得老布希總統1992年競選連任時，投票前種種跡象顯示美國經濟並不壞，只是投票前最後一個月的失業率突然地提高，使得大批選民改投給柯林頓，共和黨因而失去政權。

安倍在2012年12月第二次回任首相時，其原本任期要到2016年底眾議院改選時，才有競選連任的問題，但是其財經幕僚認為與其等到四年，不如在三箭齊發，強弩衝刺時，提前改選。如此一來可以將其任期重新計算而延到2018年，果然這一賭注奏效，使安倍連任。至目前為止，他已成為日本戰後第6位任期最長的首相。今年7月參議院將改選一半席次，但上院選舉並不影響首相任期。安倍的幕僚甚至信心滿滿，希望他能成為2020年東京奧運的主人。

新政府可從美日取經之處

1.靈活運用有限的籌碼

前述貨幣政策的功效，有其漫長的時間差。新政府不像安倍有急迫延長任期的需要（戰後首相平均任期只有兩年半），但是有2018年地方選舉的「期中考」。如何運用兩年半的時間，協調一個合適的貨幣政策，有賴新政府的政治手腕，而央行如何配合政府政策更是一大考驗。數年前，有歐元之父讚譽的諾貝爾獎得主孟岱爾（Robert Mundell）一針見血地指出，歐元區最根本的問題是一個中央銀行（European Central Bank）要與十五個財政部長（現已增為十九個）協調，難以達成一個和諧的財政與貨幣政策，這是歐盟不如美國的一個結構性問題。

財政政策功能的侷限，並不意謂將其棄而不用，而是審慎操作，掌握時機。首先，對功能性財政（Functional finance）應先分清楚本末標的。預算本身是工具，其目標是達到總體經濟的充分就業與維持物價穩定。與其一味講求平衡財政收支，不如追求平衡總體經濟的三大目標（即高成長、低物價、高就業率）。如果因囿於財政收支平衡（balanced budget）而犧牲總體經濟的平衡（balanced the economy）是將政策手段（means）當成政策目的（ends）。這或囿於「量入而出」屬個人理財的觀念、或受債留後代子孫的顧慮所致。但是與其將平衡財政支出當成政策目的執行，而不顧國計民生，不如靈活運用功能財政，使經濟走出困境。況且建設性的債務，可以從建設成果，日後自行償還，只是暫時性、階段性的財政赤字，不會將債留子孫後代。

時論有人提出因國債已達法定上限，新政府舉債空間有限而持悲觀看法。其實大可不必。法定舉債上線在經濟低落時，不妨稍加提高，財政政策才有發揮空間。等到景氣回升、稅收增加之後，再償還債務並緊縮開支，以平衡財政甚至使政府預算盈餘。正如柯林頓上台之時，政府赤字有2,900億美元，而其任期結束時，經濟繁榮所創造的稅收，使政府預算達到難得2,400億美元的盈餘，這是一個典型的平衡經濟而非平衡預算（balanced the budget over the business cycle）的好教材。

當然，冷戰結束之後，國防預算可以大量刪減且有一些半導體電子技術可以軍轉民用，將軍方和大學使用的網際網路開放各界使用，柯林頓建造「光纖高速公路」造就了美國網際網路產業獨領世界風騷，使經濟空前繁榮，GDP連續擴張108個月，有以致之。當然，國情不同，因為美國債券有很多國家來買，而日本國債95%以上都是由本國金融機構及其國人持有，我國的國債既不能仰賴外國來購買，也不能無限增加。美、日政府債台高築的現象並不足取。但我國亦不必因噎廢食。財政政策功能雖有其局限，仍可靈活運用。另外，稅收結構的調整，有其必要，新政府財經團隊中，財稅專家應會針對目前歲入部分檢討修正，所以在此不談。至於中央與地方財政收支劃分的爭議也不在本文討論之內。有關擴張性財政政策中，減稅、甚至發行消費券都不如公共支出來得有效。金融危機之後，政府花了八佰多億的消費券，效果如何，不必贅述。政府支出應著重公共工程，提供基礎設施，而帶動創新產業的發展。目前面臨的問題可能是公共建設實施時，外勞比例偏高，使創造就業的成果大打折扣，這是政策關聯問題，需檢討外勞與本勞工資與開放程度等政策。（註3）

2. 避免協調失靈 全力大推進（Big Push）

其次擴大公共支出，應緊密與五大創新產業連結，使其創造連結效應，而且產生外溢效果，以促進整體產業的連鎖價值（ chain effect）、群聚效益（ industrial clusters）與整合發展（integrated development）。這是從宏觀的角度，支持創新產業的發展，達成新經濟的動力，也是經濟長期發展的重要策略，更是羅桑斯坦·羅登（Rosenstein-Rodan）大推進理論 (theory of big push) 的核心，其關鍵就在政府扮演的角色。政府除了因市場失靈之外，還應扮演一個比較主動積極的角色，以防止協調失靈（coordination failure），使各項產業相輔相成。韓國政府曾介入協調，整併大宇與其他小汽車廠，而扶助現代汽車，達成規模經濟的生產，是個成功的例子。而國內DRAM無法達成規模經濟的生產，讓韓國競爭對手各個擊破則是一個失敗的教訓。新政府就任伊始，宜先把握此一原則，避免市場失靈並協調廠商建造符合生產規模，相互連結的產業聚落。以功能性的支持（而非補助個別廠商）輔導產業發展與技術升級,這才是長期發展的深遠策略。

3.貨幣貶值，宜三思而後行

嚴格說來，以貨幣貶值擴大出口，並非擴張性政策的一環。很少國家為了刺激景氣而使其貨幣貶值，因為一般國家外貿占GDP的比重不若我國高（我國進出口加總超過GDP 125%以上），所以即使貶值有助出口，其效益不大。

時論中有主張將臺幣貶值，以促進出口，這項政策可謂見仁見智。我國屬小型開放的經濟型（small open economy），進出口多數以外幣（主要是美金）報價，實證上，匯率調降，短期內效果有限，因為進出口的價格彈性短期低於長期。所謂Marshall-Leaner條件，即進出口的價格彈性絕對值加總大於1，貨幣貶值始能達成改善貿易平衡的目標（ The “ J” curve），況且我國出口中，含有極高比例的中間產品與零組件，皆需自國外進口，臺幣貶值，勢將增加進口成本而不利出口。

至於政府可否在貨幣貶值之後，採取進口補貼以降低出口成本？這恐怕會引起其他國家提出不公平競爭的抗議而訴之於WTO仲裁。更重要的是如採取大幅貶值，恐遭「以鄰為壑」的譴責，造成匯率貶值競賽（competitive currency depreciation）的局面，而沖消原本的政策目的。更重要的是大幅度貶值以促升出口，恐怕引起美國的關切，尤其美國國會中有些議員對TPP未納入匯率操控條款非常感冒，加上我國對美貿易也享有順差， 此舉恐將引燃美國國會中的貿易保護主義戰火升高，不利美國TPP的批准，也不利我國申請加入 TPP。

依管見所得 ，這一處方宜慎思明辨，不可拘泥於理論而忽略現實環境。況且匯率政策之實施，也需央行的貨幣政策配合，才能沖消可能通貨膨脹的疑慮。新政府不必冒干預「央行獨立運作」的大不諱，而遭受外界的可能抨擊。

4. 重建政府，企業與人民的信心

雷根被譽為三流的演員，一流的政客，原因在於他是一個善於溝通而贏得偉大的傳播者(Great Communicator )的讚譽。他使人民與企業對政府恢復信心，減少政府沒必要的干預，減低企業營運的成本，創造80年代美國經濟的繁榮。當一般民眾厭煩於政府赤字擴大之時，提出一個政治正確但缺乏實證的降低「高所得稅額」的減稅政策，這恐怕才是雷根成功的地方，而不是所謂的供給面的經濟學。

準總統蔡英文主席強調的「溝通、溝通、再溝通」，而準閣揆林全有很強的溝通能力，擅長在分歧的意見中釐清問題本質，找到解決方法，這是值得慶幸的事。相信新政府將引導民間、企業、社運團體，讓臺灣整個經濟與社會重新動起來。相信新政府就任伊始，即能設法解決工商團體的五缺，使企業投資不因缺乏基礎設施而駐足不前。

企業信心恢復之後，增加國內投資，不愁沒有資金。因為近年來超額儲蓄已達兩兆臺幣之巨。若能使這筆資金投入國內生產，而減少流向國外，則國內就業機會自然升高。而當勞力市場求過於供的時候，廠商自然而然提高薪資，以留住人才。個人認為以修（立）法方式，硬性規定僱主將企業利潤分配給員工是「政治正確」，但實際無補於一般勞動人口，因為資本是流動的。另方面，廠商購置新機器，勞動邊際生產力自然提高，在勞力市場的競爭上，自然有助於薪資提高。

目前企業因臺灣接單，國外生產，再外銷國外市場的所謂「新三角貿易」型態，這項對外投資的淨收入於2014年約147億美元。但匯回國內不到10%，所以企業在國外所賺得的利潤不會分享給與其員工，因為生產線上的員工都在國外。此一結構一日不改，即使將來參加TPP，國內的工資與就業都難以改善。如何在區域整合中，使國內生產的附加價值提高，在全球供應鏈中扮演樞紐角色中，這恐怕不是三言兩語所可道破。

5. 結合財政與所得政策，改善所得分配

最後筆者強調任何財政金融政策並無法解決所有經濟問題，特別是所得分配世代正義等期待很高的目標。新政府不可全部依賴由上而下的涓滴經濟（Trickledown economics）而達成「均富」的目標。而必須輔之以所得政策（Incomes Policy）以補助市場經濟對所得公平分配之不足，使低薪所得者在增加的新大餅分配上，得到更大、更公平的比率。吾人當然不可一味追求經濟成長而忽略所得分配，但若經濟沒有成長，而在既存（有）的大餅中，從富人手中拿出錢分給窮人，恐怕在現實上並不容易。而且有執行上的困難，因為資金是自由流動，而財富更可以移往國外。

首屆諾貝爾經濟學獎得主Jan Tinbergen曾提出政策工具（Policy Instruments）不得少於政策目標（Targets）的理論。亦即要政府達成「N」個政策目標，政府手中至少要有「N」個政策工具，甚至由於一些政策目標相互抵消或排斥，如達成充分就業與維持物價穩定，故有時政府需有「N Plus」的政策工具以達到「N」個目標。

前述財政金融政策，想改善產業結構達成充分就業、維持物價穩定、增進薪資、改善所得分配、照顧弱勢族群、達成轉型正義等等一大堆富麗堂皇而又殷望己名的期待，自然無法應付。所以除了有限的籌碼之外，政府還需採行「所得政策」以平均財富、人力資源與教育政策，以使勞力供需對稱，以及其他社會福利政策。新政府任重道遠，宜列優先順序，循序而進。

德惟善政，政在養民。新政府若能掌握時機，善用政策工具，以民生為首念，適度擴張財政支出，央行配合適度貨幣政策，以載舟覆舟，深淵薄冰的心情，謙卑接納各界建言，允厥其中，擇善固執，定能贏得企業及民間信任，重新找回臺灣經濟的動能，使臺灣經濟走出困境，浴火重生，再創另一個臺灣奇蹟。

註1：此一現象是否顯示日圓貶值會使貿易逆差維持若干時間再行改善，有待更長時間序例資料，進行“J”測試，才能定論。

註2：作者感謝鄭敦仁教授的指正。

註3：作者感謝許博翔博士的指正。