從歐盟｢修憲報告｣看台灣當前憲改

憲法是國家動用公權力，用以保障人民權益的最高依據。因此憲法必須能夠與時俱進，自我修正調整，以因應時代政治、經濟與社會變遷之挑戰，解決每個時代所遭遇的問題。這也是為什麼美國開國先賢傑佛遜會說，憲法是為活人而訂，每一世代皆應有其憲法。因為活的人被死的憲法限制，這對實施憲政將是一大諷刺。

歐盟的修憲原則

雖然沒有最完善的修憲制度，但｢歐盟藉由法律到民主委員會（European Commission for Democracy Through Law）｣還是在2009年底通過｢修憲報告（Report on Constitutional Amendment）｣。報告中指出: 在修憲的過程中會遇到兩個潛在陷阱。修憲的程序與門檻太僵硬或太嚴格，將封鎖修憲的可能性，剝奪多數公民希望憲政改革的期望。反之太鬆或太有彈性，將使得憲政秩序較不穩定，較不可預期。因此合理的修憲程序與門檻，就是如何在僵固性與彈性之間取得適當的平衡。

國會修憲的門檻

在絕大數國家，國會不僅是一般法律的立法者，同時也是憲法的立法者。惟在修憲的過程，有較高的門檻與程序規定。

各國國會修憲通過門檻

資料來源: 作者整理自Report on Constitutional Amendment（2010）

公民複決的規定

國會議決後的修憲案，在某些國家須經公民複決程序。歐盟的報告中認為，公民複決應該是在憲法有要求時實施，不應用於凌駕國會修憲權責，或破壞民主原則。該報告不認為應以公民複決的門檻，來提高修憲的難度。該報告比較擔心的是像戴高樂，無視於憲法對於修憲程序的規定，逕行將自己的修憲主張交付公民投票。此外國會議決修憲案後，何時須進行公民複決? 西班牙15天完成的規定最快，而瑞士一年完成的規定最慢。

什麼時候需要公民複決

資料來源: 作者整理自Report on Constitutional Amendment（2010）

通過公民複決的門檻規定

資料來源: 作者整理自Report on Constitutional Amendment（2010）

我國修憲門檻過高

但我國現行憲法增修條文的修憲門檻，要求必須經由立法委員3/4出席，及出席委員3/4之決議，提出憲法修正案。再經過過半數的選舉人投下贊成票，才能完成修憲程序。如此高的雙重修憲門檻，等於扼殺修憲的可能。

為避免我國憲政發展陷入自我設限的僵局，應合理調整修憲門檻。故建議立法院的修憲案須經2/3的立委出席，及出席立委2/3之決議。且在公民複決時，有效同意票數超過反對票數即通過。

結語

美國在制定全球第一部成文憲法時，華盛頓就曾說，因為制憲者之才智並非無限，所以必須藉由修憲來改進。近來由於時代變遷的步伐越來越快，對人民權利義務的挑戰也就越頻繁。當無法透過法律，憲政習慣，或憲法解釋等途徑來解決時時，修憲就是必要的解決之道。因此必須有合理的修憲機制，才能提供處理政治、社會與經濟衝突的安全瓣，達到穩定國家的功能。過去有些國人過度強調憲法的穩定性，認為頻繁修憲不是好現象。從各國的經驗來看，這也未必。反倒是不能更改不合理的憲法設計，讓人民失去對憲法的信心，那才是真的憲政危機。

部分國家修憲次數統計

資料來源: 作者整理自: 1.Rasch & Congleton, “Amendment Procedures and Constitutional Stability”; 2. Report on Constitutional Amendment（2010）; 3. Dieter Grimm, “The Basic Law 60-Identy and Change; 4. Wikipedia