從歐盟「修憲報告」看台灣當前憲改

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憲法是國家動用公權力,用以保障人民權益的最高依據。因此憲法必須能夠與時俱進,自我修正調整,以因應時代政治、經濟與社會變遷之挑戰,解決每個時代所遭遇的問題。這也是為什麼美國開國先賢傑佛遜會說,憲法是為活人而訂,每一世代皆應有其憲法。因為活的人被死的憲法限制,這對實施憲政將是一大諷刺。

歐盟的修憲原則

雖然沒有最完善的修憲制度,但「歐盟藉由法律到民主委員會(European Commission for Democracy Through Law)」還是在2009年底通過「修憲報告(Report on Constitutional Amendment)」。報告中指出: 在修憲的過程中會遇到兩個潛在陷阱。修憲的程序與門檻太僵硬或太嚴格,將封鎖修憲的可能性,剝奪多數公民希望憲政改革的期望。反之太鬆或太有彈性,將使得憲政秩序較不穩定,較不可預期。因此合理的修憲程序與門檻,就是如何在僵固性與彈性之間取得適當的平衡。

國會修憲的門檻

在絕大數國家,國會不僅是一般法律的立法者,同時也是憲法的立法者。惟在修憲的過程,有較高的門檻與程序規定。

 

各國國會修憲通過門檻

國會修憲門檻

國家

未有特別規定(簡單多數)

  1. 丹麥、冰島、以色列、瑞典
  2. 馬爾他(重要條文除外)
  3. 丹麥與愛爾蘭(搭配公民複決)
  4. 冰島與瑞典(需前後兩屆國會通過)

需國會3/5通過

  1. 捷克、土耳其、斯洛伐克、西班牙、希臘與愛沙尼亞
  2. 法國(總統提案給國會時)

需國會2/3通過

  1. 阿爾巴尼亞、奧地利、克羅塞西亞、芬蘭、喬治亞、匈牙利、韓國、拉脫維亞、立陶宛、盧森堡、挪威、葡萄牙、烏克蘭、日本、德國、荷蘭、波蘭、俄羅斯、羅馬尼亞
  2. 比利時(另規定須2/3出席)

需國會3/4通過

保加利亞與列支敦士登。

資料來源: 作者整理自Report on Constitutional Amendment(2010)

公民複決的規定

國會議決後的修憲案,在某些國家須經公民複決程序。歐盟的報告中認為,公民複決應該是在憲法有要求時實施,不應用於凌駕國會修憲權責,或破壞民主原則。該報告不認為應以公民複決的門檻,來提高修憲的難度。該報告比較擔心的是像戴高樂,無視於憲法對於修憲程序的規定,逕行將自己的修憲主張交付公民投票。此外國會議決修憲案後,何時須進行公民複決? 西班牙15天完成的規定最快,而瑞士一年完成的規定最慢。

 

什麼時候需要公民複決

公民複決規定

國家

所有國會通過修正案,皆須經公民複決

  1. 丹麥、愛爾蘭、日本、韓國、羅馬尼亞、瑞士
  2. 法國(但總統提請國會表決者,無須公民複決)
  3. 土耳其(在國會只獲得3/5,不到2/3時須公民複決)

重要條文才須公民複決

西班牙、波蘭、烏克蘭、馬爾他、波海三國、冰島、塞爾維亞

新憲法或全部翻新才須公民複決

奧地利、俄羅斯、西班牙與列支敦士登

國會議員要求時

  1. 阿爾巴尼亞(2/3議員要求)
  2. 奧地利、義大利、愛沙尼亞(1/5議員要求)
  3. 列支敦士登、斯洛維尼亞、西班牙(1/10議員要求)
  4. 瑞典(1/3議員要求)

公民要求

義大利(兩院表決低於2/3時,若有50萬人聯署要求)

地方要求

列支敦士登(4區以上要求);

義大利(兩院表決低於2/3時,若有5區議會聯署要求)

資料來源: 作者整理自Report on Constitutional Amendment(2010)

 

通過公民複決的門檻規定

投票率規定

國家

有投票率規定:

 (一般須有半數以上的合格選民出席投票)

  1. 哈薩克、韓國、拉脫維亞、俄羅斯與斯洛維尼亞
  2. 丹麥40%以上的合格選民投票
  3. 立陶宛修改「獨立的民族共和國條文」須3/4投票率

無投票率規定:

(過半的有效票即通過)

奧地利、丹麥、愛爾蘭、義大利、日本、哈薩克、拉脫維亞、列支敦士登、立陶宛、馬爾他、波蘭、俄羅斯、塞爾維亞、斯洛維尼亞、瑞士與土耳其。

資料來源: 作者整理自Report on Constitutional Amendment(2010)

我國修憲門檻過高

但我國現行憲法增修條文的修憲門檻,要求必須經由立法委員3/4出席,及出席委員3/4之決議,提出憲法修正案。再經過過半數的選舉人投下贊成票,才能完成修憲程序。如此高的雙重修憲門檻,等於扼殺修憲的可能。

為避免我國憲政發展陷入自我設限的僵局,應合理調整修憲門檻。故建議立法院的修憲案須經2/3的立委出席,及出席立委2/3之決議。且在公民複決時,有效同意票數超過反對票數即通過。

結語

美國在制定全球第一部成文憲法時,華盛頓就曾說,因為制憲者之才智並非無限,所以必須藉由修憲來改進。近來由於時代變遷的步伐越來越快,對人民權利義務的挑戰也就越頻繁。當無法透過法律,憲政習慣,或憲法解釋等途徑來解決時時,修憲就是必要的解決之道。因此必須有合理的修憲機制,才能提供處理政治、社會與經濟衝突的安全瓣,達到穩定國家的功能。過去有些國人過度強調憲法的穩定性,認為頻繁修憲不是好現象。從各國的經驗來看,這也未必。反倒是不能更改不合理的憲法設計,讓人民失去對憲法的信心,那才是真的憲政危機。

部分國家修憲次數統計

國家

國會門檻

公民複決規定

修憲次數

挪威

前一屆國會提出

後一屆國會2/3通過

無複決要求

1814年後,200多次

丹麥

兩屆國會皆1/2通過

40%以上的合格選民出席投票

修憲0次,1849年後制憲5次

澳大利亞

兩院皆1/2通過

絕對多數,全國6個州中,有4個州以上支持

1906年後6次

法國

  1. 兩院皆1/2通過
  2. 總統提案3/5

1.簡單多數

2.總統提案無須複決

1958年後24次

德國

兩院皆2/3通過

無複決要求

1949年後54次

義大利

1.上下院兩次1/2通過

2.第二次若2/3通過

1.簡單多數

2.無複決要求

1947年後15次

日本

兩院皆2/3通過

簡單多數

0次

荷蘭

前一屆國會1/2通過

後一屆國會2/3通過

無複決要求

1815年後24次

美國

兩院皆2/3通過

3/4的州批准

1791年後27次

資料來源: 作者整理自: 1.Rasch & Congleton, “Amendment Procedures and Constitutional Stability”; 2. Report on Constitutional Amendment(2010); 3. Dieter Grimm, “The Basic Law 60-Identy and Change; 4. Wikipedia

關鍵字: 公民複決歐盟憲法修憲

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