民進黨「地方包圍中央」策略的歷史回顧（1989-2000年）

今年的地方公職選舉，「地方包圍中央」策略再次被民主進步黨人士提起，引發一陣討論。其實，早年民進黨提出「地方包圍中央」策略，有其時空背景以及發展過程；透過歷史眼光的重新回顧，我們將能撥開政治上的紛擾與迷霧，更瞭解這個策略的開創性意義與時代侷限。

一、前言：「地方包圍中央」的時空背景

「地方包圍中央」策略，源於1989年民進黨人士張俊宏主編的《到執政之路：「地方包圍中央」的理論與實際》（台北：南方叢書出版社，1989年）一書，成為往後十餘年，民進黨透過縣市長選舉逐步取得政權的重要方針，並於2000年贏得總統大選。

民進黨當年提出「地方包圍中央」策略，其時空背景可分為外部和內部兩大部分觀察。外部的台灣政治社會環境是：1987年解嚴，1988年蔣經國總統逝世，以及社會運動的大量出現，致使政治氣氛大為鬆動。內部的民進黨環境是：1980年代兩條路線的競爭：一為結合黨外的地方實力派人物的「議會路線」，是以美麗島系為代表的「體制改革」；二為強調割捨地方派系舊有力量，以意識形態動員的「群眾路線」，是以新潮流系為代表的「改革體制」。

首先倡議「地方包圍中央」的張俊宏為美麗島系，該派系多有地方山頭型人物，有追求本身的派系利益之嫌，因而引來新潮流系的大加撻伐。然而有趣的是，「地方包圍中央」策略起初在黨內飽受抨擊，但在歷屆縣市長選舉中，總是有意無意地被提出來。

二、初試啼聲的1989年

1989年，民進黨首次面對縣市長選舉，選舉結果取得六席，得票率約38％，成績算是不錯。反之，執政的國民黨席次則滑落，原因是過去地方上少有強有力的非國民黨籍人士與之競爭，導致國民黨一向把精英放在中央公職人員的競選，形成地方選舉的空虛；反觀民進黨採取「地方包圍中央」策略，在國民黨提名中駟的縣市，推出上等精英之士，於是造成六縣市綠化。

總體觀察，國民黨採取的牽制政策（如雙派系主義下的輪流提名原則），地方派系對國民黨早已充滿各種恩怨情仇，以及部分民進黨籍縣市長以行政資源換取議員的支持，使民進黨得以結合不滿或失利的地方派系，擴大民進黨在地方的政治基礎。

值得注意的是，經過1991年國大代表選舉、1992年立法委員選舉，國會已經全面改選。當時的民進黨主席許進良提出「選舉總路線」，也就是逐漸脫離「社運總路線」，由「運動政黨」往「專業選舉政黨」（electoral-professional party）邁進，以爭取多數選民支持為目標。

三、表現平平的1993年 

1993年的選舉結果，民進黨取得六席，得票率約41％，席次未成長，表現平平。本屆選舉的政策面上，民進黨主打老人年金的選舉支票，但很快被國民黨納為已有；戰術面上，在「選舉總路線」的大旗下，「招降納叛」、「選票換政策」都成為有如雙面刃的必要之惡。因此，民進黨吸收了一些未獲國民黨提名、素質良莠不齊的地方政治人物入黨，以及出現家族政治（如高雄余家班）各擁山頭的局面。

「選舉總路線」不只使地方派系滲入民進黨，也給予社運人士「民進黨背離理想和道德」的觀感，認為民進黨參與社運，是為了成名以掠取社運資源，因而漸行漸遠，一部分社運人士在1996年成立「綠黨」。此外，民進黨在1991年通過「台獨黨綱」，確立基進台獨路線，但在1996年總統選舉大敗（得票率慘跌到約21％）後，經過內部的檢討與爭論，台獨的基本教義派出走，另外成立「建國黨」，使民進黨轉向務實台獨路線。

過去民進黨慣用悲情訴求進行省籍動員，在1994年陳定南參選省長打出「四百年來第一戰」告一段落。同年陳水扁參選台北市長時，提出競選口號「快樂、希望、陳水扁」，開啟民進黨新一波以流行性、綜藝化作為選舉包裝的風潮。從「選舉總路線」的落實到文宣策略的轉變，顯示民進黨越來越會打選戰。

四、首度過半的1997年

1997年，因為劉邦友、彭婉如、白曉燕三大命案的陸續發生，治安敗壞使社會大眾對執政黨有所失望與不滿，這股民心求變的氣氛有利民進黨。選舉結果，民進黨取得十二席，得票率約43％，地方縣市長席次首度過半。

國民黨由於選擇性地把地方派系大老，納為黨內的全國性領袖，並且強力壓制地方派系，唯恐其破壞政黨形象；黨中央強勢主導提名，在部分地區空降候選人，大打形象牌。因此，國民黨中央與地方的關係丕變，致使地方派系分裂嚴重，有些地方派系因而被民進黨吸納。

另一個觀察面向是1997年的修憲，削弱立法委員原有的重要性，以及同年的「精省」，停止省長與省議員的選舉後，使得省議員的中間人角色遭剝奪，而省長直接與鄉鎮市長進行「恩寵式照顧」（patronize）的情況也走入歷史。相對而言，縣市長掌握地方行政、財政等實質大權，有人以「諸侯政治」形容，因為每一位縣市長都像是雄霸一方的諸侯。

五、結語：從「地方包圍中央」到「政黨輪替」

1997年縣市長選舉，是民進黨邁向執政之路的關鍵一步，在台灣的地方政治版圖大幅擴充，儼然呈現「地方包圍中央」的態勢，終在2000年總統大選獲勝，完成我國首次的政黨輪替。

回顧1989年開始提出的「地方包圍中央」策略，最初目的是透過取得地方縣市長的席次，打擊國民黨的黨國體制，進而取得中央政府的執政權。隨著歷屆縣市長選舉，民進黨確立「選舉總路線」，選舉制度代替黨國體制，成為台灣最具正當性的政治權力與行政資源分配機制，民進黨也從選舉中不斷壯大。