【時事想想】臨時會不臨時:沒有共識再多也枉然

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『一切重大的世界歷史事變和人物,可以說都出現兩次。第一次是作為悲劇出現,第二次則以鬧劇出現。』(馬克思,「路易波拿巴的霧月十八」)

在開始討論前,讓我們先看一段對臨時會精闢的批評:

『我強調,必須要理性問政…,今天執政黨的問題是,把立法院臨時會、特別預算常態化,這些作為不是一個謀國之士所做的。』(By 馬英九)

這段批判執政黨把臨時會常態化的文字,不是在野黨主席、立委或電視名嘴說的,而是馬英九總統在2005年8月21日國民黨十七全閉幕會議中,就同年8月12日立法院臨時會夭折所做的批評。那個時候的馬英九,剛剛將連戰拱為榮譽主席,同時打敗王金平,順利當選國民黨黨主席,意氣風發,大有一副謀國之士的味道。

然而正如馬克思所云,第二次出現的歷史已然變成一場鬧劇。我們看看當年被馬英九嚴厲批判的臨時會常態化,在馬總統上任後,不僅沒有收斂,甚至變本加厲,每年幾乎都要上演個兩三場。

底下便是馬總統上台以來立法院臨時會召開的情況,除了2008年與2011年外,每一年都毫無意外的召開二到三次。

而從臨時會召開的情形,可以發現:

一、臨時會開的越來越密集:由於總統與立委的屆期幾乎重疊,馬總統第一任任期恰與第七屆立委相同,該屆四年總共開了六次臨時會,到了這一屆(第八屆),任期也不過剛過半,就已經要開第六次了。

二、臨時會開的越來越長:第七屆除了有兩次開了一週,其他多半都在三天內就結束了。然而到了第八屆,除了有兩次三天內結束外,剩下的都超過一週、甚至已經超過三週。

三、越來越喜歡在暑假召開臨時會:第七屆的臨時會,選在過年前召開的次數與暑假相當,由於即將過年,這幾次會議開的都不久。到了第八屆,除了2004年有過一次在春天外,臨時會就集中在暑假召開,會議時間也順勢延長。

屆期 會期 會議時間 天數
第七屆 第2會期第1次臨時會 2009/01/15 ~2009/01/15 1
第3會期第1次臨時會 2009/08/25 ~2009/08/27 3
第4會期第1次臨時會 2010/01/18 ~2010/01/18 1
第5會期第1次臨時會 2010/07/08 ~2010/07/14 7
第5會期第2次臨時會 2010/08/17 ~2010/08/23 7
第8會期第1次臨時會 2012/01/19 ~2012/01/20 2
第八屆 第1會期第1次臨時會 2012/07/24 ~2012/07/26 3
第3會期第1次臨時會 2013/06/13 ~2013/06/27 15
第3會期第2次臨時會 2013/07/30 ~2013/08/06 8
第4會期第1次臨時會 2014/01/27 ~2014/01/28 2
第5會期第1次臨時會 2014/06/13 ~2014/07/04 22
第5會期第2次臨時會 2014/07/28 ~2014/08/08 12

第二次出現的歷史之所以變成鬧劇就在於,2005年時,馬總統才批評把臨時會常態化不是謀國之士該做的。也不過才幾年,馬總統顯然完全忘了當年的批評,不只把臨時會常態化,甚至變本加厲,越開越多、越開越久。

固然依憲法第六十九條,立法院得基於總統咨請或立委四分之一以上請求,召開臨時會,但臨時會的召開卻絕非毫無限制,尚與國家的憲政秩序有關。相較於行政與司法機關有常任、專職的人員,是常設性的國家機關。立法院則有會期制,在休會期間停止活動,讓國會權力受到相當程度的限制。

換言之,為了提升國會議事效率,避免法案堆積、避免行政機關因長年應付國會而影響行政執行效率等,現代立憲主義的國會因而採用「會期不繼續原則」的會期制。(註1)臨時會如果常態化了,將使這些目的蕩然無存。

此外,時任國家政策研究基金會憲政法制組政策委員的陳新民大法官,2003年也曾這樣說:『凡議會定有會期者,既然有延會的制度,當然不許另起爐灶召開臨時會,因此臨時會的會議特徵必須乃「突發事件」作為前提,這是臨時會制度的隱藏性要件。』、『臨時會的目的一定是為了處理突發的事件,而非為了延續上次會期未竟的事務。在後者的情況只要延會即可,這是再清楚也不過的解釋。』(註2)

我們看看這幾年召開的臨時會有多少次是因應突發事件?舉這次臨時會要處理的議案為例,監院人事權、自經區特別條例、兩岸協議監督條例等,其實都可以在第五會期中處理,我們卻看到執政黨五月底就急忙結束會期,也不考慮延會。為什麼像陳新民大法官所說再清楚不過的事,馬總統與國民黨高層卻不知道?馬總統還記得忘記當年說的話?

撇開憲政秩序不談,一再地召開臨時會有用嗎?前一次的臨時會不過是上個月的事,馬總統難道忘了,即便國民黨掌握人數優勢與黨紀,但這些充滿爭議的議案就一定過嗎?

讓我們再次引用國家政策研究基金會學者的話,第七屆公平交易委員會委員李禮仲在2007年曾說過:『但若朝野協商未達成共識,召開臨時會僅會浪費公帑與時間,仍舊於事無補。因此唯有朝野捐棄成見,形成處理法案之共識,以全民之利益為依歸,臨時會之召開才能眾志成城。』(註3)

如果國民黨端出的仍是連該黨內部都質疑的人選、如果仍是缺乏社會共識的爭議法案,而拒絕與在野黨及社會溝通,只怕再多的臨時會,也難實現馬總統的個人意志,而只會是一場場歷史的鬧劇。

 

註1:許慶雄,2013,「會期制,國會的運作1」,許慶雄の憲法私塾
註2:陳新民,2003,「立法院召開臨時會的法律問題」, 國家政策研究基金會
註3:李禮仲、邱瀞玉,2007,「立法院臨時會 開與不開之間」,國家政策研究基金會

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