【華山論劍】國會席次應該多少才對？

圖說：美國國會山莊。圖片來源：網路

 

我國國會席次應該113，還是200～300才好，第一個該做的是先拿一般民主國家的正常做法比較一下，不要閉門造車，自以為是。那麼就先看看下面這個以西歐國家為主的圖表：

 

民主國家國會席次與代表人口（兩院制國家代表數以眾院計，美國則眾院及參院+眾院各計一次）

 

	人口（萬）	一院制	下院	上院	代表人口數（萬）
冰島	32		42	21	0.76
盧森堡	50	60			0.83
紐西蘭	450	120			3.75
愛爾蘭	458		166	60	2.75
挪威	515		124	41	4.15
芬蘭	545	200			2.27
丹麥	556	179			3.11
瑞士	741		200	46	3.7
奧地利	840		183	64*	4.59
瑞典	944	349			2.70
匈牙利	998	386			2.58
葡萄牙	1063		230		4.62
捷克	1053		200	81	5.26
比利時	1026		150	71*	6.8
希臘	1078	300			3.59
荷蘭	1669		150	75	11.12
臺灣	2337	113			20.68
加拿大	3068		301	104	10.19
西班牙	3980		350*	257*	11.37
韓國	5040	299			8.74
義大利	6052		630	315	9.60
法國	6582		577	321	11.40
英國	6243		659	670*	9.47
德國	8170		699*	69	11.68
日本	12727		480	252	26.51
美國	31740		435	100	72.96（59.32）

 

*記號表示浮動

 

我們且依圖表把歐洲國家做個規模上的分類：歐洲的大國，英、法、義、德人口都在6000萬以上；中等規模國家，大概是1000萬到4000萬；400萬到1000萬算小國；不到100萬的算迷你國。

 

總體歸納起來情形是：

 

一、歐洲國家，國會的席次是在150到600多席之間，通常是幾百萬人口的小國，也在150席以上，不到150的只有兩個小國和兩個迷你國。

 

二、大抵上，國會席次和人口的開立方根相近。

 

三、一席議員代表的人口落差很大，迷你國不到一萬人口就選一席，其餘小國2.5萬人口一席，大國11萬人口一席，其上限大抵是10萬人左右。

 

台灣若在歐洲算在中等國家的行列，且和歐洲大小國家都比一比，結果跟人家很不一樣：

 

一、台灣國會席次113比任何只有幾百萬人口的歐洲小國都少，只比兩個迷你國冰島、盧森堡多。

 

二、台灣如果依據人口的開立方根的應該是280多席，台灣的113不足其一半。

 

三、台灣一席國會議員（區域加上不分區）對應的人口是20.68萬，比英法等任何大國的10萬左右都高了一倍。如拿歐洲之外的民主國家比，則已經和1億2千多萬人口的日本相當，真是不得了。

 

因此，從數字上和歐美眾多民主國家比較，我國2300萬人口國會席次113，20萬人口產生一席，可以算是長得特立獨行，古怪無比，與人大不相同。

 

為什麼歐美國家，國會的席次落在在150到600多席之間？

 

道理是這樣的：

 

國會的席次上限不過660席，考量的是如果議員人數太多，議事難以進行；而下限150則和合理的常設委員會的數目和委員會起碼規模兩樣考量有關。

 

依麻雀雖小五臟俱全的邏輯，國家雖然大小差別很大，但是現代政府業務日趨複雜，中央政府總少不了外交部、財政部、經濟部、教育部、國防部、法務部、內政部、交通部、勞動部、農業 部、衛生福利部、文化部、環境部、企劃部等十幾個核心部會。為了有效地進行專業細緻監督的要求，國會也就大體都設置十幾個常設委員會。OECD經合組織國家的常設委員會數目平均是 17.6 個。

 

由於每一個委員會為避免少數操控，所以起碼要十席議員，於是整個國會議員150就成了起碼的要求。

 

我國在國會減半之前，總席次225，等於每10萬人選一個，幾近歐洲6000萬人口大國的規格了，席次也就因此偏少了，但一個委員會人數雖不到 19人，規模還算過得去，只是這一來常設委員會就只能設12個，算是偏少。

 

等到減半到剩下113，由於人數實在太少了，委員會只好再進一步減少到8個，剩下OECD國家平均值17.6不到一半，而每個委員會也剩下13～15席。這後遺症很大。

 

委員會減少的結果每一個委員會對應監督的機關就只好大增。

 

以「司法法制委員會會」來說，每年度中央政府總預算案歸他審查的機關計有司法院、法務部、監察院、總統府；行政院人事行政總處、公務人力發展中心、公務人員住宅及福利委員會及地方行政研習中心；考試院本部、考選、銓敘、保訓三個部會；行政院研究發展考核委員會、檔案管理局；立法院。對應機關數竟然比委員人數13還多，這註定不能有效行使職權；但另一方面委員會中人少又造成個別委員權力集中變大，能力變小，問題變大。

 

由於管理的預算、法案、業務變多，監督自然不能專業精準，立法自然粗糙，於是遇到法案只好動不動就「送朝野協商」，而愈協商又使委員會審查愈變得既沒意義更沒必要；而這一來空下的時間多了，於是樂得頻頻辦專案報告找題目捉官員來修理讓自己做秀。

 

現在有人批評增加席次的主張說「如果立院都是豬一樣的隊友，只怕人愈多愈惹議。 」這說法很外行，事實上正是令大家很痛快的減半惡化了立法院愈來愈多惹議的行為。從制度論的角度來看，當今多數立委的悪劣做法正是他們在現行制度制約下的「理性選擇」行為。

 

 

國會席次多就不好嗎？再看看外國的情形。首先是，美國眾議院的席次比參院多4倍議事結果議事比參院細膩不說，效率還比參議院高。其次，學者研究結果竟發現國家越先進、民主，國會議員人數就相 對越多。經濟合作發展組織（OECD）國家的下院國會議員人數和其人口比較起來, 就比拉丁美洲國家的議員人數高了一倍（表一）

 

表一：一九九年代各國議會(下院)的絕對人數與相對人數

 

	絕對人數	相 對 人 數*
經合組織	300	34.2
拉丁美洲	166	16.5
非洲	203	23.1
亞洲	307	20.3
後共產國家	205	29.4
合計	237	24.4

 

資料來源：Lane and Ersson, 2000, 160 

*相對人數指國會議員人數與人口之比值。絕對人數則是實際的人數。

 

國會人當然不應該太多，所以歐洲國家摸索出了縱使大國也不要超過660的上限；同樣也不該太少，所以摸索出了最好不要超過10萬人產生一個席次以及縱使比台灣小好幾倍的小國也都不要小於150的下限。民進黨主席說該增到200到300，有人說他不明白依據是什麼，我們要說依據的正是正常國家正在實際運作的制度原則和台灣減半的不幸經驗。無論如何，200～300等於10萬人口一席，那已經是英、法這等6000萬人口大國的規格了。

 

一般來說，內閣制的國會規模比總統制要大，因此當蘇貞昌說席次應該增加到200∼300時，蔡英文先是回應社會說，增加席位可以考慮，但要有配套。現在蔡英文又說體制應該向內閣制調，這一來，席次增加的配套就清楚了。