竹篙鬥菜刀:淺議半總統制下的交接條例爭議(上)

友善列印版本

大選前,國民黨以及若干學者拋出「選後國會多數組閣」議題,此一見解不僅與憲政實況和法理有著極大的誤差,新總統當選人蔡英文亦在當選當晚的國際記者會中明白拒絕,事後馬總統荒謬的組閣過程更呈現自打嘴巴的憲政鬧劇。

選舉結果揭曉當晚,面對行政院長毛治國的請辭,馬英九總統一改選前對於此問題沈默的態度,邀請總統當選人蔡英文以國會多數黨魁身份,入府商討國會多數黨組閣事宜。此事幸而蔡主席以不符合憲政法理為由加以婉拒。隨後,馬總統竟然演出在新聞媒體見證下,親至毛治國院長宅邸意圖留任毛院長,卻被擋在門外,枯等在寒風中不得其門而入,五分鐘後悵然而返的憲政鬧劇。

這齣台灣憲政史上罕見的鬧劇並未就此落幕結束。在眾人啞然驚愕的目光中,馬總統更進一步隨性發揮恣意演出。首先,面對毛治國院長堅辭不就,拒絕留任,蔡英文總統當選人也再次婉拒商談國會多數組閣事宜,反而要求馬總統堅守看守總統崗位,任命看守閣揆,組織看守政府,盡責地展開交接工作等雙向的拒絕後,馬總統一方面任命無黨籍的原副閣揆張善政升任為行政院長,並留任大部分閣員;另一方面則在財經期刊主辦的論壇中,一反國民黨在八年前的憲法意見與要求陳水扁前總統善盡憲政看守職責的呼籲,強調他的字典沒有「看守」兩字,更強調他的任期「還有四個月」。馬總統更在國際友人的強烈反對下,爆衝親赴南沙太平島,發表附和中華人民共和國主張之法律見解。在太平島之行引發國人嘩然議論之際,又要求張善政內閣繼續推動若干依據憲政法理選出新總統後即已失去民主正當性之重大爭議政策,如白領外勞、中嘉案、參與亞投行、無監督條例監督下的貨貿談判、賤賣台鹽等等。更在最近先宣佈外交不能有空窗期,因此要遠赴南美洲邦交國進行訪問。

對此,新國會立院開議後,民進黨與時代力量皆推出各自的政權交接條例,希望對未來的政權輪替交接事宜進行法制化規範工作。然而,兩黨的草案引來若干批評。其中有認為要求總統自行在任期中辭職者,違反憲法四年任期之保障;有論者提及以法律位階的交接條例,意圖限制總統在憲法上的權限,乃是違憲之舉;更有學者依據美國總統制的總統職權與法理,意圖套到台灣半總統制的總統權限,進而認為總統直到任期最後一天還是總統,其權限不得因看守期間而有所限制。馬總統也一反過去自己公開要求陳水扁總統善盡憲政看守職責的言論,強調民進黨要求他恪遵看守原則,是不符合憲法要求的行為,因為看守非憲政制度與慣例,更不可能提前辭職,因為提前辭職不是正常憲政狀態,而馬總統本人近日更提及,因為蔡英文主席拒絕國會多數組閣,因此他依據「半總統制的換軌機制」,選擇張善政作為行政院長組織新閣。馬總統種種以今日之我否定過去之我,昨是而今非的善變態度,不僅展現其將憲政法理視之為無物之傲態,並將憲政法理作為政治變身的變臉道具,其以美國總統制設計詮釋半總統體制所推展出的種種憲政言論,亦悖離半總統制憲政運作法理,彷彿竹篙鬥菜刀,牛頭不對馬嘴。

任命張善政:國會多數組閣與憲政換軌說的破產

關於這些憲政上的種種爭議與亂象,首先,我們認為值得再次提出檢討的是,從馬總統任命無黨籍的張善政擔任閣揆一事正好證明所謂「國會多數組閣」議題,一則實為政治攻防、政治陷阱,二則不符憲政法理。

在台灣這種類似半總統制的憲政體制下,依據法理,閣揆任免權限以及隨後的組閣權,乃是總統重大權力而非國會多數之權限。選後馬總統任命無黨籍的張善政作為閣揆,並且(可能在張善政根本毫無建議下)進行組閣,表示依照馬總統自己的憲政詮釋,證明了總統享有閣揆任命權的解釋之正確性,閣揆任命權與組閣權的確屬於總統。否則,如果依據選前國民黨主席朱立倫或若干政治學者所言,閣揆之任命應當依據國會多數而非總統之選擇,憲政體制也應「換軌」為內閣制,馬總統何來權力逕自任命張善政作為閣揆?又,作為總統這個憲政體制中最為重要的憲政機關,馬總統心中如果真認為當由國會多數組閣,憲政體制中存有換軌機制,此時憲政體制當由總統制換軌為內閣制,那麼即使蔡英文主席以尊重看守總統完整之任免權限為由而加以婉拒組閣,面對已經「換軌為內閣制」的憲政體制,馬總統也沒有任何權力去逕行任命張善政擔任看守內閣閣揆。或者另外完全相反方向的考量,馬總統也可以逕自從民主進步黨人士中挑選一人,任命其為行政院長。

馬總統此次任命無黨籍張善政作為閣揆並組織新閣,自我證明閣揆任免權屬於總統,而且總統意欲任命何人擔任閣揆與國會生態並無絕對關係,端視總統之考量。同時,憲政體制也不是變形金剛,不可能依據總統黨派與國會多數黨之同否,在總統制與內閣制之間跳換變軌與變化。事實上,除上述半總統制的憲政法理之外,在我國憲政規範上,大法官釋字六二七號解釋已經明白表示任命行政院長為總統憲政職權。

不管是半總統制或內閣制,選後交接前進入看守狀態是憲政責任

另一嚴肅的議題是交接前長達四個月的憲政看守空窗期之問題。此一問題又可區分為憲政上的看守與交接空窗期兩部分。

關於看守問題,馬總統所為之憲政詮釋認為其「任期還有四個月」,「字典裡沒有看守兩個字」,其自身與張善政院長和內閣全體,依舊享有憲法、法律上之所有權限。此外,也有部分學者為文表示,總統直到卸下職務之前依舊是總統,故無看守之問題,因而認為總統必須將其權限運作限制在看守狀態之論述屬於違憲之主張。對此,我們可以用憲政法理以及我們目前憲法仿效的法國憲政實例來反駁,證明無論是半總統制或內閣制,總統改選後直至就職前,政府與總統即應進入看守狀態的法理,才是符合民主原則的法理。

(1)看守之政治法理基礎:新民意之民主正當性取代舊民意之民主正當性

馬總統認為總統權限沒有看守期的這個憲政詮釋,可說完全背離了現行半總統制的憲政規範。以馬總統八年前要求陳水扁前總統應當善盡憲政看守職責之語,對照今日馬總統之作為,明顯可知馬總統為了一己之私,對同一套憲政體制,棄置原則背離憲法的事實。民主憲政之所以為民主憲政,就在於民主憲法與各相關法律,對於各種公權力機關之設置、產生,皆有一定之任用方法與任期。所謂任用方法者,除依據考試而任用之公權力、事務官員之外,其餘政治任命,皆須經過直接或間接之民選,且都設有任期,需要定期加以改選。對於若干重要職務,還設有連選連任之限制。因此,以同一機關而言,新的人選一經選出,則舊有人選之民主正當性即告消滅,新的總統一經選出,舊有總統之民主正當性,即為新總統之民主正當性取代。因此,在新總統選出之後,舊有總統所為之統治,即已失去民主正當性,只能繼續日常之例行施政,保持國家公權力之運作於不墜,對於其所主張政策之推動推行,皆應告一段落,全力準備交接事宜,以使政權、職務之交接順利進行,國家之政務得以無縫接軌。

(2)看守之意義及運作原則:半總統制典範國家法國之具體實踐

我們以台灣憲政改革的半總統制仿效對象法國為例,說明看守之意義與運作原則。在法國憲法上,看守政府一詞指稱的是,一個遭受國會倒閣後,或者(在第五共和時期)總統改選後,總統或者新總統重新任命新閣揆,組織新政府之前的政府。此一政府之主要任務即是辦理所謂的「日常政務」(les affaires courantes)。

法國在一九六二年即以中央行政法院判決確定受倒閣或原任命之憲政機關有所更替之政府與總統處於看守狀態,只能推展「日常政務」之憲政要求。第五共和時期最出名的看守案例為戴高樂(Charles de Gaulle)總統治下,龐畢度(Georges Pompidou)總理的請辭案。一九六二年十月二日戴高樂總統向民眾提出修憲公投案,引進總統直選機制,而國會下議院於十月五日以此一公民投票修憲為實質剝奪國會修憲權,有高度違憲之嫌為由,對當時的龐畢度內閣進行倒閣成功。倒閣後,當時的龐畢度總理向戴高樂總統請辭,被戴高樂總統慰留。而後及至十月二十八日公民投票成功,法國人民同意戴高樂總統提出之憲改方案,將總統直選引進憲法體系後,龐畢度重新被戴高樂總統任命為總理,展開第二個龐畢度政府的施政。這之間,針對戴高樂總統是否有權慰留被國會倒閣而提出辭呈的總理,執掌部分個案違憲審查功能的法國中央行政法院(Conseil d’État)在一九六二年十月十九日做出〈Canal, Robin et Godot〉一案判決,首先肯認法國總統(特別值得注意的是此時的法國總統尚未由人民直選,只是經由鄉鎮市長與代表為主的選舉人團選舉產生)作為憲政中樞,有維繫憲政與公權力運作的權力,因此這項慰留被中央行政法院認為合憲;其次,中央行政法院認為,依據從前第四共和內閣制以來的習慣與法理,在新的選舉結果(或者公投)結果尚未產生之前,受倒閣或原任命之憲政機關有所更替之政府與總統即處於看守狀態,只能推展「日常政務」(les affaires courantes),等到新的選舉結果或公民投票結果產生,再由新的人民授權之憲政機關,依其任命之程序而重行任命或展開新的政務推展。

(3)看守階段的運作原則:只能推展日常政務(les affaires courantes)

至於日常政務究竟為何?在歷次的判決中,中央行政法院並未做出條列式的列舉,我們僅能從歷次判決歸納出兩類:一類是「與日常公權力運作或維繫公權力之延續相關事項」 (celles qui relèvent de l’activité quotidienne et continue de l’administration),如係爭之公民投票或選舉,如社會保險、年金之審核、發放,如警政、治安維持等等;另外一類,則為「急難狀態(urgences)之救助」,如此次台南震災之救助。至於看守期間總統或政府明白禁止不可作為的有哪些事項?由法國中央法院歷次的判決歸納出來的,略為「有對公務機關、公務員與其法律地位所為具有延續性、持續性改變效果的政務」(qui réalisent une modification durable d’un organisme ou d’un service public ou d’un statut juridique),比如說,公務員的大幅調動,晉升等等,或甚至於我們舉輕以明重,對外國做出強制下一任新總統實現其看守期間做出之重大外交承諾。

(4)總統與內閣皆進入看守狀態:唯一任務為準備交接

我們再以法國一九九五年總統改選後,舊總統與舊政府在新總統與新政府上台前的實例來來說明看守運作方式與原則。一九九五年五月七日法國總統改選完畢,席哈克(Jacques Chirac)當選為總統。當日,舊總理巴拉度(Édouard Balladur)即向舊總統密特朗(François Mitterrand)請辭,雙雙進入看守狀態。新總統席哈克在十日後五月十七日宣誓就職,同一日,新總統任命新總理居沛(Alain Juppé)出任閣揆,與之共同組織政府。在此,我們可以見到,當新的總統產生之日,原有之閣揆即向原總統請辭,獲得慰留進入看守狀態,開始準備交接業務。等新總統上台後,馬上任命新總理,並且組織政府,展開新的政務推展。在法國,新總統選出之後到新總統就任,任命新總理的這十日,政府與總統就處於看守期間。

以此而言,馬總統所率領之行政團隊,自總統以下,從一月十六日晚間選舉結果揭曉起,即已進入看守狀態,除日常行政之推行外,應當全力準備交接事宜,不得推展其他依據前一次選舉向人民舉出之政見所來之任何政策,也不得進行任何人員的調動、安插、晉升。而關於看守任務,依據現行總統與行政院分工之區劃,總統方面至少就應當責成國安、外交、兩岸事務單位,即刻起所有對總統所為之匯報,應當同時匯報給即將擔任總統之當選人;原先對於總統、副總統所為之匯報,則應在交接期間,同時匯報給總統、副總統當選人。而為了國安、外交、兩岸事務的無縫接軌,國安單位應當在看守期間,向總統當選人進行關於交接前重大已推行業務之匯報,舉如馬習會、馬習會外會、王張會、夏張會等等重大兩岸事務,皆應讓總統當選人提前了解現任總統治下的種種作為與承諾,以便新總統與其幕僚在就任之後,得以明快展開新政,也便於國政交接的無縫接軌。而相關的檔案與資料,皆在交接的範圍內。

在行政院與各級部會機關方面,除日常行政業務之外,其餘重大政策推動、人員調動、晉升、機構之改組等皆應停止,自不待言。行政院所屬各級部會機關,皆應將所屬業務、人員、預算、財產,予以列冊,並主動與總統當選人之交接辦公室接洽,進行資料檔案之告知與轉移。

從上述分析可知,看守期間的總統與行政院,其憲政職責誠屬繁重,在看守期間單單為完成交接工作,就要耗費相當人力、時間。而今馬總統以其字典裡無看守兩字自況,迴避政權交接的種種繁重責任,讓人擔心二〇一六年之政權交接,會不會從現今的憲政鬧劇,一變成為憲政災難。

作者