國安全線失守 海峽航路之爭自取其敗

中國方面於2015年1月12日上午由其民航部門於航空固定通信網（AFTN）發布飛航公告（NOTAM），擬於台灣海峽劃設南北向一條新航路（編號M503）與東西向三條新航路（編號W121、W122及W123）並預計於3月5日生效。消息傳出，除引起國內一片批判外，新航路劃設的本身與後續影響也突顯出馬政府執政以來兩岸政策的老病癥。

航路的劃設不能僅以飛航安全的技術議題觀之。台灣海峽是台灣安全的天然屏障，但最窄處130公里、最寬處410公里，戰機以一倍音速即可在6.5至20分鐘內跨越海峽，對於台灣空防的壓力不低。除了例行巡弋外，我空軍在海峽中線東側也劃設有若干訓練區，平日藉演訓熟悉空域環境，遇戰時即為攔截接戰區域，以保障人口與政經集中的本島西部。因此，當遇有海峽航路劃設的議題，必然會涉及國家安全，空防風險必須加以考量。即便兩岸已通航，現有運作之航線也刻意去短取長，繞過敏感的台海空域，特別是空軍的訓練區。

中國內陸空域廣大，故中方以航線擁擠為由，而企圖在台海劃設南北向新航路，其動機就值得懷疑。而且，這並非首舉。2007年中方即有類似動作，但在民進黨政府的外交運作下，迅速地讓中國在公告前打消此念，當年危機得以迅速解除的節點主要有三：

（一）我國民航局靈敏地認知到新航線的空防意涵、迅速上報國安會。

（二）國安會反應迅速，立即召開跨部門協調整合會議，做出因應決策。

（三）各部會有效的動作，以分進合擊，瓦解中國的盤算，特別是外交部在美國與加拿大的努力。

民航局的靈敏、國安會的整合與外交部的效率是當年解除危機的關鍵。

然而，中國此次再度踩線，但前列的三個節點皆生疏漏。首先，中國方面早在2014年12月下旬向陸委會及民航局表示擬於近期公布新航路，陸委會與民航局於12月22日及29日與中國進行兩次溝通，表達中方規劃的M503新航路過於接近台北飛航情報區，必須向西移動。民航局並無意識到新航路的空防風險，只考量民航安全，未挑戰中方劃設新航線之必要性，而只是希望中方作出技術性的調整。

其次，國安會的判斷錯誤，整合能力嚴重不足。陸委會與民航局對中的溝通，以希望能向西微調航線，應出於國安會的指示。但此一決策顯然誤判形勢，認為直接與中方溝通能夠有所效果。未料中方根本不理會台灣的訊息，逕行於2015年1月12日公佈南北向新航路的飛航公告，甚至連從未提及的三條東西向新航路也一併公佈。

最後，在國安會整合過程中，外交部扮演的角色顯然大不如2007年的先例，如非未被國安會告知且分派任務，便是長期外交休兵後鬆懈而成的怠惰，導致了不僅不能在國際間先發制人，過程間也無法取得華府的奧援。這三項重要節點的疏漏，最後終於導致難以收拾的僵局。

難以收拾的僵局，適足以形容馬政府兩岸關係──其所自詡的國安三防線中最為核心與基本的防線──的老病癥，而這些老病癥將在馬政府未來一年多的殘餘執政期中更趨明顯。

建立善意、進行溝通甚至於達成協議，是馬兩岸關係的主要策略，但馬的國家發展願景，如非混淆，就是不見容於台灣民意，致生方向模糊不定。有策略，沒方向，就像沒羅盤、沒舵而暴走的船隻，策略本身變成目的，為達成此一實為手段之目的，不惜犧牲其他諸如經濟安全與國防安全等價值。就新航線案而言，中國一旦公布後，可退讓的空間大幅縮減，即便意外地大幅退讓而接受我民航局的提議，海峽南北向、海峽中線西側東西向新航線一旦運行、制度化了，下一著棋，就將會是延伸並建立海峽中線東側東西向航線，形成海峽兩岸真正的「直」航。

輿論譁然──更重要的是三條東西向新航路的出乎意外──使得馬政府不得不以新航線達成共識為前提，作為後續會談的條件。第三次「王張會」的延期，與此脫不了關係。然而，就談判籌碼言，中方已居於上手，若台灣不願妥協，如前所述，既難實質改變中方決定，而馬政府自認的兩岸關係政績將因難以持續會談而大打折扣。在此想定下，可以預期的，馬政府極有可能得苦果硬吞，接受中方新航線的劃設。其效應將是：更加背離民意而輿論更加撻伐，2016年喪失中央執政權之可能性更為提高，國民黨內跳水自救現象加劇。

歷史上，一張電報曾引發一場戰爭（1870年普法戰爭），兩國間的訊息傳遞、證實、解讀與回應是領導人與國安人員的必修課。2007年與2014年的電郵，內容類似卻產生兩場迥然不同的結局：前者，在鮮少人知的低調下解除危機；後者，卻在左右都不是情況下陷於僵局。領導人沒有方向感，國安官員判斷錯誤，前線單位疏怠，是這回陷入僵局、自取其敗的主因。

（原文標題〈台灣海峽的新航路與兩岸政策的老病癥〉，刊登於民主進步黨中國事務部兩岸情勢週報，經原作者與中國事務部授權後轉載）