目前是教育工作者,曾經幹過記者、教過書、作過研究,喜歡田野調查。
日前,新北市新店瓦斯氣爆,各界將元兇矛頭指向「欣欣天然氣公司」。「欣欣」乃由退輔會為安置退役將領,而由退役將領擔任管理階層的「前現代」公司;因此,立委指控不具相關專業性的退休將領酬庸式管理階層,必須為此氣爆負責。表面觀之,邇近南北兩場氣爆,看似有著不同的導火線,但其實這兩場氣爆的背後,皆有一個共通點:國民黨「統治惡搞」的遺留(註一)。
說起「欣欣氣爆」中的軍人管天然氣的酬庸式治理,令人深感不可思議。但究其實,此問題乃可溯源至國民黨威權統治台灣時期,各種權宜與荒謬的歷史遺留,並在踵接其後的民主轉型過程中被放任,而欠缺相關清理與矯正所致。
「山姆大叔」上有政策,蔣介石下有對策?
話說1950年6月,蔣介石在韓戰爆發後,從被美國「放殺」(台語╱放棄之意)的狀態下翻身。以軍援和經援為主的美援大量湧進台灣,給蔣介石的「軍事反攻」有了一絲希望。然而,山姆大叔縱使家財萬貫,亦不能讓蔣介石無度地美援揮霍在不具生產性的軍費支出上頭。於是,美國納稅人對於美國從「援外」變「員外」凱子,漸感不耐。1950年代末,美國已經警告台灣,美援將由過去的贈款改為貸款,並且逐步減少。例如,1958年7月19號,時任國國際合作總署中國分署主任郝樂遜(Wesley C. Haroldson)與陳誠見面的場合中,即提到軍費支出過大之問題。又,在1959 年 6 月 11 日,郝樂遜在中文雜誌《建設》的邀請下,發表公開演說,並在演說中抨擊國民政府開支太大。當然,揪出的禍首,便是無度之軍費支出。爾後,郝樂遜給美援會提出八點改革建議的第一條即是:軍費應有限制,俾生產所得可供投資之用。
事實上,根據當時的軍費支出,並非只佔50%以上,而是將近80%左右。但是,軍費削減必得到其介如石的老蔣首肯,這幾乎是不可能的任務。後來,據說經過嚴家淦這位深諳官場之道,好聽乃是「外圓內方」,難聽則是「見人說人話,見鬼說鬼話」的八面玲瓏好手,以簡單的三言兩語跟老蔣解釋說:這個凍結其實不是凍結,而是國防預算會跟著物價調整,依實際幣值調整的另一種說法,終讓老蔣點頭首肯,凍結軍費支出。
1960年7月27號,陳誠與駐台灣的大使莊萊德(Everett Drumright)會面中,莊萊德依舊對國府可否有效限制軍費支出提出質疑。陳誠解釋說:「目前軍費支出,主要乃是退除役官兵的支出。」為了解決「退除役官兵」可能造成的軍費支出與退休後的失業問題,於是,美國上有政策,國民黨政府便下有對策,利用把「軍職轉文職」的操作,讓本當「軍費」項下的支出,變相地塞入政府其它經費名目承擔的偷天換日手法。至此,軍方人員大舉滲透政府各個機構。
除了1952年建立的退除役制度之外,1954年11月1日成立「行政院國軍退除役官兵就業輔導委員會」開始替這些退役軍人再就業。裕隆即承接了上千名阿兵哥轉任,而據說高雄唐榮鐵工廠會被政府充公的一個說法即是,唐榮曾經拒絕把退役軍人塞進其工廠之中,而得罪蔣經國所致。
穿上公務文職外衣的軍人?
當然,1958年2月20號考試院制訂的《特種考試退除役軍人轉任公務員考試規則》,則為軍人轉任公部門文職機構開了一個大門。而早期此一轉任辦理的考試種類廣泛,包括:轉任鄉鎮、縣轄市兵役人員、轉任電信人員考試、轉任交通事業人員考試、轉任衛生技術人員考試及一般公務人員考試。以1962年、1965年兩次考試為例,即分別錄取了8243以及8074個名額。1964年9月10號,考試院又頒佈另一項《特種考試國防部行政及技術人員考試規則》(國防特考),從1965到1989停辦為止,總共舉辦12次,及格人數高達到14749名。
再者,考試院又於1968年5月15日頒行《國軍上校以上軍官外職停役轉任公務人員檢覈規則》。這是屬於先派職後認可的方式,以免取得任職資格卻無位置可塞之窘境。此外,1968年4月,也曾舉辦過「退除役官兵任國中教師檢定考試」。更何況,早在1952,中學以上學校學生恢復軍訓之時,軍人早就用軍訓教官的名義進駐校園。當然,相較私部門而言,軍公教優渥的待遇與退休,不僅引起非議,更讓各界以「18%」為名指稱這些公部門的退休優惠存款。事實上,「18%」真正的名稱是退休優惠存款,而此一歷史沿革也起源自當時為了降低軍事支出,便利用「優惠存款」的名義鼓勵軍方人員退休之故,爾後公務員與教師也要求比照優存,而招致今日仍爭議不休的「18%」。
於是,軍人大量滲透進基層到中央各級政府機關之中。軍人滲透跟染指文官部門,信手拈來,俯拾皆是。因此,在動員戡亂時期藉口下打造的戰時體制,便展延成各軍種轉進文官體系的「慣例」,宛如各軍種的禁臠。譬如,民航局、華航就成了空軍的禁臠;港口、中船和陽明海運(前身是招商局),遂變成海軍的屬地;交通、公路局等,每每就被陸軍給囊括。因此,各種千奇百怪的「慣例」就此產生:各港口港務局長由海軍中將階級將領轉任,而省府司管港務局的省交通處長,卻來自陸軍運輸等兵科,不一而足。
是故,在山姆大叔要求降低軍費支出的壓力之下,各軍種便滲透進政府文官體制中寄生,不僅在帳目上降低軍費支出,同時也可以維持跟建構一套動員戡亂時期下的「戰時體制」。政府機構中,警政署、戶政機關、地方政府工務局、養工處、國宅處、民航局、航空公司與航空地勤、外交部大使、中央銀行發行局局長、審計部部長、主計處處長、國防部、省衛生處、水庫局局長、港務局長、人二系統、調查局等等政府機構中,其主管或重要職缺幾乎被軍方給囊括。
除政府機構外,國營事業中,陽明海運、中船或者台機、台汽⋯⋯等等,大多也被軍方轉任給霸佔;當然不消說,「退輔會」旗下農場,或者幾十間投資企業,抑或是「黨跟退輔會」共同轉投資等等的企業,更是容納了大量的軍方轉任人員。時至今日,退輔會轉投資的公司,依舊有安排退休將領轉任董事長或總經理的慣例,坐領兩百萬年薪者比比皆是,而被立委指責這是「帝王級肥貓」哩。
如果,此次「欣欣氣爆」中可被究責的原因之一是非專業的「軍人治理」所致,那就得真鬼島人對國民黨威權時期各種統治殘餘的「懷舊不捨」啊。
18%的問題是如此,欣欣氣爆的「軍人治理」,也是如此?!
※ 註一:高雄氣爆中國民黨「統治惡搞」,可參見國民黨與石化業的相關探討,請參見〈從苦難中成長—高雄氣爆後的反思(上)〉、與網路知名政論家佛國喬臉書:〈李長榮+福聚+欣欣天然氣+幸福人壽⋯⋯誰是黨營企業?〉