年金改革的最高指導原則

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年金問題大家已耳熟能詳。主計總處統計,2014年底各級政府潛藏負債18.0兆元,較前年底增加9095億元,四年增加5.0兆元,加上中央政府債務5兆4714億元,到現在合計數應超過25兆,該金額佔GDP約160%,跟希臘的170%相近。可怕的是,潛藏負債是現值,未來會一暝大一吋,而中央總稅收一年不到2兆元。

朝野的改革想法沒有明顯共識

政府財政惡化,目前的年金設計就是老鼠會,也就是經濟學上的龐氏騙局(Ponzi Scheme),更好笑的是,人人被強迫參加。破產後,排在後面的老鼠(年輕人)退休時根本拿不到錢。制度繼續下去,政府預算扣除必要社福、公務人員薪資及退撫金後所剩無幾,殭屍政府將難以照顧弱勢,社會將因此動盪不安。

對此,執政黨的立場曖昧不明,以拖待變。親民黨主席宋楚瑜表示「高薪退撫的人必須縮減金額,不是要你退休月領10多萬元吃香喝辣,退撫金能安穩過日就好,針對4大基金的改革刻不容緩」。〔1〕民進黨主席蔡英文則提出四點處理原則:採取漸進式的調整、簡化目前過於複雜分歧的制度、適當延後年金請領年齡、及逐步合理化年金的所得替代率;此外,各職業別、各年齡層國民應參與討論,形塑共同承擔的團結氣氛,並應找出團結社會的改革手段,克服政治人物的選票私心與畏難怕苦的心態。〔2〕

共同解決年金問題的方向是對的

筆者相當肯定宋主席及蔡主席的看法,特別是「各年齡層國民應參與討論,找出團結手段」。筆者兩年多前曾為文=< 尋找讓台灣民心相連的支點-從台北市的人行道地磚說起〉,呼籲馬總統召開國是會議解決年金問題。

該文提到,馬總統為《曼德拉的故事-打不倒的勇者》一書的中文版序寫下一段話:「一個黑人總統穿著白人球隊的球衣一起為國家代表隊加油,在那個比賽上已經不分黑白與種族─這段歷史讓每一位看的人都會掉下眼淚,彰顯了一個族群融合的偉大過程。我提這個歷史也介紹這本書,希望大家都能學會釋出善意、跨越鴻溝。」〔3〕

很遺憾,筆者不知道,馬總統光說不練的苦衷是甚麼?

年金改革的最高指導原則

然而,共同討論的審議式民主不是沒有問題。由於過去保險費率嚴重不足,除非年金給付壓得很低,才不會破產,但要壓得很低,現實上不太可能,所以這場討論是場零和遊戲,參與者還包括未出生者。就算提議者必須説明道理,並提出足夠與適當的理由,但為維護自身利益,爭論不休在所難免。特別是,蔡主席提到「漸進、適當、逐步」原則,更為既得利益者創造利益保護空間,如此真的能扭轉「世代剝削」為「世代互助」的局面嗎?

因此,「找出團結社會的改革手段」是共同討論能否成功的關鍵,不然實務上難以取得共識。基於此,筆者提出一個年金改革的最高指導原則:

「以預期全體國民餘命的中位數為準,作為年金破產年限標準;意即若預期餘命的中位數為38年,年金的破產年限標準不能低於未來第38年。」〔4〕

理由是,全體國民餘命的中位數考量到所有國民的權益,就連來不及參與討論的未成年人也包括在內,而且每個人被關照的程度相同(取中位數代表一人一票),加上今年起國民平均壽命已經變動不大,「全體國民餘命的中位數」具有高度的可靠度及公平性。在這個最高指導原則下,所有偏離「破產年限標準」的改革方案都應被拒絕討論,如此可避免無謂的爭論,改革方案也容易形成社會共識。

這個最高指導原則也可以發現不正義。1998年諾貝爾經濟學獎得主Amartya Sen在他的名著”The Idea of Justice”提到,人類雖然沒有一個共同的正義觀,但不能排除用理性思考去擺脫價值、利益、習俗等束縛,從而在沒有放諸四海皆準的正義觀下,仍然能夠發現和糾正「不正義」的事物。〔5〕這場遊戲存在著破產年限,所以潛在的參與者其實包括未出生者,因此「全體國民餘命的中位數」已是最低的道德標準,如此正可以發現和糾正「不正義」的改革方案。

確保原則有效的配套措施

為了保障最高指導原則生效,還需要有幾項配套措施:

第一,每個年金都一體適用相同的破產年限標準,因為任一類年金破產,最終都要全民買單。

第二,政府對退休基金的提撥金額不得再提高,保證填補基金的財務缺口都不行,否則原則必然失效。軍保2019年提前破產,得適當填補財務缺口,使得破產年限與公教保險相同。

第三,為避免破產年限標準的計算被上下其手,所有的精算假設必須保守合理,並應公開接受公評,特別是人口統計、通膨率、基金收益率及折現率不容灌水。

第四,為了持續維持破產年限標準的有效性,未來立法時,應規定每隔一定年度(例如五年)重新計算一次,以保障尚未出生者的權益。

第五,透過專業人士組成委員會,依一定標準規範,圈選出適合比較的國家,然後採中位數或平均數的方式,擬制年金給付的各項規定,甚至可考量國情,酌予必要的專業調整,以供各界討論參考。

筆者曾多次為文呼籲,台灣的法規沒有比先進國家先進,證所稅、營所稅、綜所稅、營業稅、遺贈稅、房屋持有稅等何嘗不能如此進行,這樣不僅可以減少改革阻力,而且透過定期公開檢討,也可以維護相關法規的有效性。

有了最高指導原則與配套,未來討論時,只要有方案被提出,大家的口頭禪可以是:「安捏幾年破產?」(台語),如此這個久懸未決的問題,才有機會很快落幕,而且大家心服口服。

 

 

〔1〕宋楚瑜:再不改5年內希臘化,蘋果日報,2015年09月11日。

〔2〕年金改革4原則,蔡英文:選舉不會加碼年金,風傳媒,2015年10月1日。

〔3〕陳振東(童振東),尋找讓台灣民心相連的支點-從台北市的人行道地磚說起,想想論壇,2012年12月1日。

〔4〕依2013年台灣各年齡層人口統計,推算中位數為38年。

〔5〕周保松,香港中文大學政政系副教授,糾正不正義的事物,《明報專訊》,2015年8月。

作者