庸人自擾的南海「U形線」

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1947年,誰也不會料到,中華民國內政部方域司在其繪製出版的「南海諸島位置圖」中,以十一條斷續線標繪南海,竟成為當今國際社會的「亮點」。中華人民共和國在1949年成立後,繼承了這條斷續線,只不過為了向越南釋出善意,周恩來決定拭去北部灣及東京灣附近的兩條線,於是,十一條斷續線便成為九條斷續線。無論是「十一斷線」或「九斷線」,其形狀如英文字母U形,又被簡稱為「U形線」。
 
「U形線」存在雖然已久,但卻沒有任何一個官方機構願意闡明「U形線」之法理地位,特別是在1982年「聯合國海洋法公約」通過後,「U形線」更顯得撲朔迷離,兩岸官方也「說不清楚,也講不明白」,反倒讓「U形線」成為南海衝突的導火線。2009年5月,中國為了抗議越南將南海劃入其大陸礁層,在向聯合國提出的抗議函中將「九斷線」作為附圖,至此,中國挑起國際社會對「U形線」的疑慮,而菲律賓更在2013年1月提出國際仲裁,將劍鋒直指「U形線」,試圖透過仲裁結果宣布「U形線」之非法性。
 
1947年南海諸島位置圖(圖片來源:檔案管理局
 
由於臺灣與南海其他聲索國並無邦交關係,因此這些國家並不會與臺灣合意透過國際仲裁或司法機構解決南海問題,但由於臺灣是「U形線」之始作俑者,所以全世界的焦點都放在臺灣對該線的論述上,特別是菲律賓所提的仲裁案即將進入實質審查之際,包括美國國務院前東亞事務助卿貝德(Jeffrey A. Bader)在2014年2月曾撰文建議,美國應與臺灣討論澄清「九斷線」之法律地位;4月,美國智庫「戰略暨國際研究中心」(CSIS)研究人員葛來儀(Bonnie S. Glaser)表示,台灣應將「十一斷線」之歷史檔案加以審視,瞭解當年劃設意圖為何,同時明確指出根據海洋法公約,那些島嶼得以主張200浬專屬經濟區,那些屬於不能維持人類居住或其本身的經濟生活,而僅能享有12浬之岩礁?
 
弔詭的是,臺灣明明未把「U形線」提交聯合國,亦未在線內強力執法,包括採取剪斷探測船的纜線,或是驅逐天然氣探勘船等行為,但卻被國際社會,包括美國在內,都希望由臺灣來解釋「U形線」,藉此破解中國「U形線」密碼。然而,「U形線」該如何解釋?解釋結果倘各方均不滿意,損及的不僅是兩岸關係,包括臺美關係及臺灣與東南亞國家間之關係亦會受到波及,因此,在討論「U形線」有無必要解釋之前,或甚至可以「放手」,恐怕需先釐清現行國際法和「U形線」有無衝突?
論述南海「U形線」之四大門派
 
目前兩岸學界對「U形線」的看法,大致可歸類成四大門派,而每一派別均有其支持者:
 
第一門派:國界線說
認為「U形線」就是一條以斷續線畫出的國界線,不過,中國與周邊國家國界線均以實線劃定,虛線代表未定國界,不過所謂海疆劃界,在海洋法公約通過後,通常所指為專屬經濟區或大陸礁層之外部界限(limitation),在中國沿海已採直線基線劃定領海基線,且西沙群島亦已劃定領海基線下,倘要將「U形線」視為國界線,或視為領海基線,均違背現行國際法及海洋法上的「陸地統治海洋」基本原則。
 
第二門派:歷史性水域線說
第一次和第三次聯合國海洋法會議,沒有將歷史性水域作為一項國際海洋法律制度固定下來,僅規範「歷史性海灣」及「閉海或半閉海」,由於南海非海灣地形,亦不符僅由一個狹窄的出口連接到另一個海或洋,因此,此說並不符合海洋法公約規範。由於歷史性水域之法律地位等同於內水,是主權的概念,在該水域內,未經准許,外國船舶是不容許航行和通過的。而國際上已形成一共識,即一個國家為了將某一海域宣佈為歷史性水域,必須證明,該國長期以來已對該海域實行了控制和行使了這一權利,而且,此種權利的行使已經得到其他國家明示或默示的承認,顯然,南海在地形上及在獨占使用上並未能證明此點。
 
第三門派:歷史性權利線說
此說將「U形線」內之內水、領海以外的全部海域,均視為專屬經濟區和大陸礁層。不過,海洋法認為,一個國家擁有專屬經濟區和大陸礁層之權利,與所謂歷史性權利是沒有關係的,沿海國擁有專屬經濟區權利是來自海洋法規範及透過國內法宣示,對於大陸礁層之權利來自沿海國陸地領土自然延伸之事實,均非來自歷史性權利。
 
第四門派:島嶼歸屬線說
1947年「南海諸島位置圖」,主要目的是在地圖上指名南海諸島名稱與位置所在,主張「U形線」主要作為中華民國在南海享有主權的島群的範圍線,並將其標繪在圖上,因此,「U形線」在當年製作地圖技術並不精準的情況下,僅以一條虛線,大致框列虛線內的所有島嶼屬於中華民國。
 
在劃設「U形線」時,主事者採取了以中間線方式與南海周邊國家劃設,倘兩岸在海疆劃界立場上均採公平解決原則,亦不承認日本在東海所劃設之中間線,那又如何能在南海主張採中間線劃設海疆界線?此將違反禁反言,換句話說,「U形線」並不存在具有海洋法意義的一條虛線,而僅代表主事者在當年欲將虛線內所有島嶼據為己有之意圖。
 
臺灣官方如何看待南海「U形線」?
 
臺灣曾於1993年「南海政策綱領」中揭示:「南海歷史性水域界線內之海域為我國管轄之海域,我國擁有一切權益。」將南海視為歷史性水域,不過該政策綱領在2005年已廢除,反而在1999年「中華民國第一批領海基線、領海及鄰接區外界線」中指出:「在我國傳統U形線內之南沙群島全部島礁均為我國領土,其領海基線採直線基線及正常基線混合基線法劃定,有關基點名稱、地理座標及海圖另案公告。」換言之,「U形線」內的島礁未來將公告領海基點,歷史性水域概念已被摒棄。
 
每當南海發生爭端,我國外交部制式反應均為:「無論就歷史、地理及國際法而言,南沙群島、西沙群島、中沙群島、東沙群島及其周遭水域俱屬中華民國固有領土及水域,主權屬於中華民國,不容置疑。中華民國對該四群島及其水域享有一切應有權益,任何國家無論以任何理由或方式予以主張或佔據,中華民國政府一概不予承認。」聲明中雖未提及「U形線」,僅強調四個群島為固有領土,其次再強調固有水域,如依「U形線」出現之1940年代,國際社會領海之外即為公海,因此所謂固有水域,就時際法而言,指的僅為領海。倘若我們再拿中華人民共和國政府在2009年5月提交聯合國「九斷線」聲明中指稱:「中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權,並對相關海域及其海床和底土享有主權權利和管轄權。」亦即,中國主張南海諸島及其領海享有主權,相關海域及海床則有主權權利,而在海洋法公約的規範下,主權權利必然包括專屬經濟區及大陸礁層之權利,換言之,中國的說法,至少摒棄了國界線說、歷史性水域線等兩大門派。
庸人自擾的南海「U形線」
 
台灣外交部內景。(圖片來源:維基共享資源
 
對中華民國政府而言,「U形線」的論述繞了一大圈,最後還是回到對南海島嶼領土主權及其領海之主張,而在海洋法體系下,只要有陸地領土,就能主張海洋權益,南海諸島之主權權利伴隨而來,也不會因為不去主張「U形線」,這些主權權利就被剝奪,反而在國際社會更能夠公正客觀地依據海洋法公約,善意處理南海問題。
 
反過來說,政府也不會因為不再提及南海「U形線」,就不會去宣告南海諸島屬我,實踐上,只要一提到南海「U形線」,國際社會就會問問臺灣到底法理論述為何?既然外交部制式反應就等同「U形線」代表之意義,何不試著「放手」?畢竟南海還有更多比「U形線」更有意義的海事合作項目,天下本無事,何必將庸人自擾之「U形線」攬在自己身上呢?
 

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