【北緯一度想想】看見台灣、鄉愿的政治與榮譽制度

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昨天終於有機會去看「看見台灣」。也許因為剛得獎,在星期天晚上八點半的場還能坐滿九成。滿滿的是非常美麗及非常醜陋並驚心的高空影像。其實美麗的部分,我沒有很強烈的感覺,因為其實一來在預期中,二來有一部分若非親眼看過(雖然不是高空),不然就是看過圖片。然而,醜陋的部分,不禁讓人想很多。結束之後,有六成的觀眾留在原位,把後面那段流水帳感謝幕看完。看得出來大家似乎都有所思/感。

吳念真的旁白內容的論述主題是人類的貪婪(單純追求經濟發展)。影片末讚許了洪箱跟賴青松。這些都很棒。但是,一邊聽,我一邊心裡升起疑問。因為我不相信台灣人有特別貪婪。有很多發生在台灣的事情,在別的地方並不會發生。(當然也有更糟的地方,但是我們要見賢思齊,而不是比爛的)。

影片批判了高山茶、高山蔬菜、檳榔園、入山的公路、清境農場、水泥業、盜採砂石的、從雲林到屏東超抽地下水的魚塭、粗糙的垃圾掩埋場、抓不勝抓的污水排放(以觀音海岸為例,剛好我曾經在觀音海岸當過救生員,知道被污染的海水喝起來是什麼樣子),等等。這些其實若非是標準的外部性問題,就是tragedy of the commons (有人翻成公地悲劇)。這些都是公共的問題,換句話說,是政治與政治制度的問題。

我覺得台灣人是「普通貪婪」,但是是「特別鄉願」。我們的政治制度處在一個鄉願的均衡。如果劉政池的事情到最後能夠被輕輕放下,就預示有一天宜蘭會完全被農舍攻佔。事實上,到今天我都非常訝異,像小林村這種慘絕人寰的事情能夠被輕輕放下。台灣有很多事情是這樣,問題存在無比久,大家都知道,但是沒有具體的行動。「看見台灣」一片所揭示的種種問題,其實沒有一樣是新的。

這還是一部很棒的紀錄片。這樣的高空角度,這樣的呈現,或許是我們這個對於公害問題幾近麻痺的島嶼,所極需要的一個清醒時刻。

既然是要清醒,那我覺得要更清醒一些。問題的根源不是貪婪,是鄉願。這是是政治的結,要政治解。

公共經濟學的第一課是外部性(externality)。污染就是一個典型的外部成本(external cost)的例子。「外部」的意思是說:人的行為所造成的影響之中,有一部份是他所不關心,不考慮的。廠商排放污染,不關心污染附近的農田,也不關心對附近居民健康的影響。

解決外部性問題的方式基本上分兩類。第一種是制訂法律賦予居民向廠商要求損害賠償的權利,第二種是課稅或罰款,強迫廠商將外部性考慮進去。第一種方法,其實是有名的寇斯定理(Coase theorem)所談,但是前提之一是要零交易成本。這其實常常是很困難的。交易成本有許多來源──舉證上有困難、生產過程的資訊不對稱、受害者與受害程度的認定等等都或有困難。於是,第二種方法的採行較多。

然而,在一個鄉願的國度,或者可能課很少的稅,或者罰則很低。或者罰則很重,但沒有執行,於是跟很輕沒有兩樣。當兩種方法都成效不彰的時候,自然會有人呼籲直接禁止相應的開發行為。

在某些地方禁止開發行為是有道理的。因為在前兩種方法都不通的時候,傷害極大而該產業在該地的開發又非對整體經濟極端必要的時候,最有效率的方法或許就是禁止。然而,台灣其實有很多類似的禁止法規。問題還是一樣:無效執行。那些盜採砂石的,還有那些盜砍林木的山老鼠。都不曾停止過。

另外一類的問題是tragedy of the commons。基本上是講在共有產權或無主產權上面一種消耗性的經濟活動,如果沒有公權力的節制,大家只考慮自己短期的利益,而長期就消耗殆盡,乃至無法再生。某種意義上,也是一種外部性問題。對台灣而言,沿海的過漁、魚塭抽地下水(因為地下水也沒有產權界定)、甚至於宜蘭的農舍問題都是例子。

北宜高開通之後,很多台北的有錢人發了一個田園夢。相應的法令修改,使得蓋農舍的要求面積大幅降低到7.5分地。這使得假農舍真別墅之風,在宜蘭大為盛行。大家來宜蘭在「田中央」蓋別墅,搞個小花園,無非是要享受「田園風光」。然而,這樣的田園風光也是無主物。當大家一窩蜂進來以後,最後,你蓋的別墅只是在別墅群中央,而「田園風光」就快速地耗盡了。

毒魚、電魚還是非法的,但這耗損田園風光的過程卻是完全合法的。加上污染的外部性,這股假農舍風會破壞農業、排擠農業,並將整個蘭陽平原變成一個超級郊區。假如政府有心的話,相應於北宜高的開通,應該是擴大頭城、宜蘭市、礁溪、羅東等等市鎮區域的開發,而非放任假農舍在整個蘭陽平原灑開。

當台灣人對自己所深陷鄉願政治感到非常挫折的時候,經常會提到新加坡的嚴刑峻法。坦白說,生活在新加坡兩年多,並沒有覺得「嚴刑峻法」對生活有太大影響。有時候,你會覺得政府管太多了。有時候,你會覺得新聞裡聽到的刑度太高了。或許新加坡政府真的管太多了。或許因而整個社會的活力受到侷限。但是,這個政府執行法律的效率,與人們普遍對法律的尊重(或者恐懼)是非常真切的。然而,新加坡的模式並非最好的選項。

在美國讀博士班的時候,我所居住的都市Minneapolis開通了一條新的輕軌。在美國的大部分的都市,多數人都開車,而大眾運輸系統是非常缺乏的。於是,這條所費不貲的輕軌就好像是Minneapolis作為一個進步(progressive)都市的象徵。

當時第一次坐這條輕軌的時候,非常訝異於他的收費制度。車費是算次的,不論裡程,價格是一樣的。車站沒有任何閘門,進去了之後,月台上有售票機。車來了就跳上去。月台與車廂都有提醒人坐車要買票。如果查到沒買票的話,要罰美金180元。而票價是2元左右 (尖峰時段2.25元,離峰1.75元)。這是美國人榮譽制度(honor system) 的一個很明顯的表現。

這個制度並沒有假設人們會鑽漏洞,信賴人們的自尊自重,但是又有簡單的機制可以防弊。這個機制,無非就是要有強有力的公權力執行。意即,真的有警察在查票。查到也一定會罰。180這個罰金,跟2元比起來是很大的比例。高額罰金是榮譽制度能夠維持的主因,但是因為這個制度的執行,省了很多其他因為要設閘門,設置電子系統的總總成本。其實,因為敢罰,因為罰金高,警察查票頻率其實很低,而大部分人仍會守法。所以這是一個成本非常低,效果非常大的制度。

還記得有一次期末考。老師說帶回家作,可以查資料看書,但是不可以討論。他說這是榮譽制度。當時覺得老師這樣做不可思議,而「榮譽制度」一詞是這樣刻在我腦子裡的。在台灣,考試沒人監考,等於是開放作弊。更何況有那種軍訓教官明示學生帶書來作弊的。真正的榮譽制度在實行的時候,不用掛在嘴邊。反倒是沒有榮譽、互相欺瞞,上下交相賊的地方,才天天榮譽來榮譽去。

榮譽制度其實就是鄉願政治的相反。一個鄉願的社會,訂定了許多法律:不可以污染、不可以盜採砂石、不可以酒醉駕車、不可以違法添加、不可以虐兵等等。然後出了事之後,關說、模糊焦點、最後輕輕罰一下,有罪都可以判緩刑,殺了人可以出國避風頭。更可怕的是,公然違法,例如違章建築,可以因為大家都這樣做,而被完全忽視。

其實,很多事情解決的方法說起來很簡單,就是那2元與180元的對比。法律不用定的細細麻麻。該管的事情不需要很多。可以信任人的盡量信任人。只要確實地執行那180元就夠了。

作者