本文作者是主跑兩岸財經的新聞工作者
兩岸服務貿易協議究竟在談些什麼？簡單來說，就是兩岸服務業市場的開放清單，是兩岸ECFA後續協議的一部分。兩岸服務貿易協議經過2年多談判，即將於6月簽署，但5月30日政府單位在立院報告「市場開放對台產業與勞工影響」時，遭立委狠狠修理3小時，指出評估報告敷衍、一路唱好，顯然在規避國會監督。
2013/6/21編者按：今天下午兩點，兩岸服務貿易協議簽署了。完整文本詳見這個連結，想想你的生活中，有哪些地方受到影響。
主管單位羅生門，就業影響評估「被失蹤」
要明白兩岸服務貿易協議評估過程如何草率，以及台灣政府單位如何在經貿談判上多頭馬車、各行其是，故事可以從這張直擊立院現場的照片說起。
這張照片左起是經濟部次長卓士昭、海基會董事長林中森及陸委會主委王郁琦，3位是主掌兩岸服貿協議的核心官員，分別擔任談判單位、協議簽署單位、以及台灣政府對大陸統籌單位的首長角色。從照片看來3人表情都很凝重，因為當時立委陳其邁正在質問3人，為何攸關台灣30萬人就業市場的美容美髮業要開放，事前卻沒有詢問過相關產業公會？
陳其邁強調，很多美容美髮地方公會聽到要開放都大吃一驚，因為台灣美容美髮業個體戶很多，中國資本一進來，市場排擠效應很大，老闆恐怕都要換中國人做。
沒想到，迎來的答案卻是荒謬的羅生門與一頭霧水。
海基會董事長林中森當機立斷表示，經濟評估工作是由經濟部統整。陸委會主委王郁琦則緊接著強調，這份產業與就業影響評估報告雖是由陸委會發出，但陸委會的職責「只是統整各部會送來的資料」，所以也不干陸委會的事。經濟部次長卓士昭聽到以後馬上表示，美容美髮業不是經濟部的職責，立刻把球丟給衛生署。衛生署副處長商東福表示，他們只管醫學美容，其他美容要另請高明。最後問到勞委會身上，勞委會代表副主委郝鳳鳴也當場傻眼，唯唯諾諾說不出所以然。環顧當天委員會出席官員，總共有14個政府單位共36名官員，最後還是沒有搞清楚美容美髮業歸誰管，倒是讓在座媒體直擊官員踢皮球窘態。
連主管單位都羅生門，開放美容美髮對就業與產業的衝擊評估自然付之闕如。經濟部與陸委會所出這份通篇都在強調市場開放對台灣產業無影響的報告，頓時被踢爆有產業項目根本沒有作評估。陸委會的口號「門打開、阮顧厝」，以及經濟部在服貿簽署說明會報告中表示的「以台灣為主、對人民有利」、「爭取民意支持、落實國會監督」頓時變得相當諷刺。
而隔天，經濟部發出一份聲明，指出美容美髮業開放前，已徵詢過相關公協會意見，並指出「多數業者表示連鎖體系的交流是好事，陸資來臺可以一起合作互補」。但當要詢問「相關公協會」是哪些單位的時候，聲明中的聯絡人國貿局副局長江文若手機關機一整天、國貿局局長張俊福則從頭到尾沒有接電話。
沒有評估，還是要簽
30日當天數名在野黨立委發起臨時動議，在各部會提出完整評估以前，不得簽署協議。但最後在國民黨立委護航下，提案被表決封殺。然而藍營立委如吳育昇等人儘管護航，也表示報告內容空洞、缺乏數據、做得並不完整。在野黨立委明知攔不下來，紛紛提出建議，包括最後要求行政單位必須在9月前提出完整報告。立委段宜康也表示，報告不僅應該對立法委員披露，更應該公諸於全國民眾，「既然立法院無法監督，那麼應該要讓全國民眾來監督你們」。
30日的這場羅生門凸顯台灣在兩岸經貿談判的兩大問題，第一是多頭馬車，權責不清，沒有強力的中央主管單位加以統整，就貿然準備開放；第二是行政權過大，事前談判內容必須保密，事後協議又多為「自動生效」，無論簽署前後，國會與民意皆無法盡到監督責任。
在多頭馬車問題上，有些人也許感覺似曾相識。在10年前台灣的WTO入會談判裡，這種各部會踢皮球、各司其職難以統整、也難以問責的情況就上演過一次，最後行政院責成經建會出來統籌，才稍微緩解各部會推來推去的亂象。如今服貿協議跨至少14部會權責，負責談判的單位經濟部卻無法一肩扛起統整責任，相關各事項都還要推給各部會問責；同時，陸委會又仿如只是與中國之間的傳聲筒，毫無「阮顧厝」的責任感，海基會更是退居「簽字筆、白手套」的木偶角色，只負責簽，其他一概不知。
沒有整合機構，各單位提出了預計要開放、與對方「一碼換一碼」的要價清單項目，卻不一定有作相關評估，負責實際談判與統合的單位如經濟部等卻不一定知情，最後更一問三不知，只淪為「統整報告」的角色。
兩岸協議行政權過大，國會只能乾瞪眼
30日服貿協議在立法院險遭杯葛，除了評估報告草率以外，兩岸經貿協議「事前保密、事後沒奈何」更凸顯國會無法監督兩岸協議的困境。
經濟部多次表示，經貿協議談判內容事前必須保密，否則談判的共識有可能會生變。因此服貿協議的開放內容也是保密到家，事前全不公布，除金融業外所有資料幾乎都沒有具體項目。5月2日在立委強力要求下，部會首長赴立院經濟委員會進行相關說明，但採取「秘密會議」形式，媒體不得入內報導，連立委的手機都差點被沒收。
在這種狀況下，媒體各顯神通打聽、立委強力施壓，經貿單位才吐一些項目出來。然而就如擠牙膏軟管，擠一點說一點，直到如今將屆簽署，透露項目不到據稱簽署項目的1/3。連開放項目都不明不白，立委自然無法監督，媒體也很難以輿論去訴求對社會的影響。
官員一再強調，等到簽署以後內容就可以公開。然而，在簽署以後，立法院卻幾乎只能成為橡皮圖章，兩岸協議限期「自動生效」，若是未牽涉法條修改部分，立院只能「備查」。
根據《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第5條規定，兩岸「協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者，協議辦理機關應於協議簽署後30日內報請行政院核轉立法院審議；其內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之者，協議辦理機關應於協議簽署後30日內報請行政院核定，並送立法院備查，其程序，必要時以機密方式處理」。
這條冗長的規定，意味著兩岸協議立院毫無監督能力，只能坐待「自動生效」。兩岸8次江陳會所簽署的18項協議，除第5次江陳會的ECFA及智慧財產權保護合作協議，因涉及法律修正而由立法院審議外，其餘17項兩岸協議立院都只能備查，而備查程序對行政體系幾乎沒有任何拘束力。
令人憂心的是，多數市場開放項目，除關乎國家安全產業的部份，都只涉及行政法規修訂。也就是說，儘管兩岸市場開放會影響台灣社會許多人的生計、牽涉到產業出走、外資進入問題，但卻幾乎是「行政權說了算」。而行政單位，就如前面所說的羅生門鬧劇一樣，多頭馬車，缺乏通盤考量。
如此「事前保密、事後沒奈何」的兩岸經貿協議，又佐以如此草率的評估報告，意欲強度關山，難怪立委動怒。
民眾不動怒，因為他們不知道
然而，立委動怒了，很多民眾卻沒有動怒，因為媒體無法報導，民眾根本不知道。經濟部次長卓士昭30日表示，針對媒體對服貿協議的疑問，他是「有問必答」。但事實上，「有問必答」的部份卻完全不能涉及開放項目，媒體自然也無法去處理市場開放對產業與社會的衝擊，自然也很難有相關報導出現。
甚至，連服貿協議對產業與就業的影響報告，儘管做得很草率，卻仍只提供給內政委員會的立委們。記者當天到達現場，只能拿到與半年前資料大多重複的「鬼打牆」官樣文章。媒體現在所能披露的所有項目，都是在立委施壓下，經濟部向立委報告，再由媒體探聽出來的內容。
然而，天下沒有白吃的市場開放。市場開放必然有利有弊，問題是利了那些、弊了那些，應該誠實以對，同時交由社會公評。若社會壓力很大，代表並不適合開放，那就應該生變，或者提出讓受損產業能夠接受的配套措施。
在貿易談判上，儘管中國一直宣稱單邊讓利，但事實上讓利的部份已越來越少，或是根本可說是沒有。從前任商務部長陳德銘上任之後，兩岸經貿談判幾乎就沒有什麼讓利的具體事實，更多是依照國際談判標準，一項換一項。陳德銘於今年4月接任大陸海協會長，成為服貿協議大陸簽署方的代表。5月24日他受聯合報專訪，標題為「陳德銘：ECFA協商，台灣總要給一點吧」，顯見談判讓利之說相當牽強。大陸態度改變的同時，也顯示台灣要大陸市場開放，就必須拿自己市場開放的相應項目去交換。在這種情形下，不開放市場不可能，開放了卻對台灣完全沒有影響，也不可能。
不只是在兩岸貿易協商上，在TPP、RCEP等亞洲區域經濟整合熱絡的情況下，台灣不可能不開放市場；而在中國積極與其他國家如日、韓協商FTA的情況下，台灣要維持國際競爭力，也不可能拒絕中國進行經貿協商。封閉市場已不可能，不拿自己的市場開放去交換他國市場開放，也不可能。但問題是，在市場開放的情形下，有沒有妥善、小心地作評估，並且讓可能受衝擊的產業事前就了解、做準備，同時政府單位也應對受衝擊產業量身訂做因應與補貼的措施。
立委姚文智30日批評，勞委會並未針對兩岸服務貿易協議開放項目規劃專門因應對策，勞委會在24日送交立院內政委員會的報告內容（右），與2010年「因應貿易自由化產業調整支援方案」（左）內容完全相同（劃線處）。
這次服貿協議令人詬病的地方就在於，一路唱好、報告潦草，官員害怕被罵、被批評，通篇都是「應無衝擊」、「尚無明顯影響」等詞彙，報喜不報憂。這才是最令人憂心的狀況。而在經貿談判上，不只服貿協議談判，就連馬英九總統力推在任內要加入的TPP，固然前方一路唱好，但對農業將造成衝擊的說明會，到目前為止連一場都沒有開過。台灣經貿單位總抱持如此鴕鳥心態，台灣又如何可能在這波經貿自由化浪潮中做到受損最少的開放準備？
而更令人難過的是，雖然30日一役政府單位被罵到臭頭，但等於也是「安全下莊」。待6月服貿協議簽署後，就算有再多影響評估報告出爐，也無法撼動毫釐。這也意味著，未來台灣的所有經貿協議，可能都將豁免監督、毋須溝通。
比起開放市場，更可怕的是投資與產業出走
大陸對台商的吸力與魅力可見一斑，20年前儘管戒急用忍、台商還是大舉出走。服貿協議開放台灣市場，還不是最令人憂心的，而是大陸的吸力將如何重來一次20年前的老路，只是這次產業出走的對象從第2級製造業變成第3級服務業。大陸開放市場的利多，將可能促使台資與在台外資紛紛出走，不但有可能帶走工作，也排擠對台投資。這些面向，也是影響評估報告裡沒有的。
政府單位的安全下莊令人遺憾，無論是媒體或國會都無法盡監督責任，也令人相當心焦。如今服貿協議6月簽署，又是趁立院休會、只能召開為數不多臨時會時偷渡過關，一個無法被監督的兩岸市場開放談判，已成事實。今年年底以前，還有一波牽涉到一萬項商品相互開放的「兩岸貨物貿易協議」，在目前機制下，這種無法監督的談判恐怕又將如法泡製。
相關新聞
美容美髮開放中資 衝擊30萬人 自由時報2013 05 31
http://www.libertytimes.com.tw/2013/new/may/31/today-t1.htm
評估粗糙 服貿協議險遭杯葛 立委痛批內容空洞 陸委會承諾3個月內送出完整報告 旺報2013 05 31
http://www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=75341#ixzz2Ust0LTzW
陳德銘：ECFA協商 台灣總要給一點吧 聯合報 2013 05 24
http://udn.com/NEWS/MAINLAND/MAIN1/7918500.shtml#ixzz2Usbk76HM
王閔生：兩岸服務貿易協議應全面公佈開放項目並受國會監督 民進黨新聞稿 2013 05 31
http://www.dpp.org.tw/news_content.php?sn=6627
扯！服貿衝擊報告 抄舊資料 工商時報 2013 05 31
http://www.chinatimes.com/newspapers/扯！服貿衝擊報告-抄舊資料-20130531000063-260202