【華山論劍】雙首長制到馬金江三首長怪制

馬總統探訪絕食的林義雄先生，被拒絕見面，馬留下慰問卡，卡上面承諾說，核四經國內外專家安檢後，交由全民公投決定未來。馬離開後，林義雄先生親筆寫了一封信，教訓馬不懂憲政體制。措詞很嚴厲，說「到處發表無法律依據、自以為是的言論。」「小小的一張卡片，短短的幾句話，就說出了憲政常識的欠缺，法律素養的不足。」

 

圖說：林義雄及其家人。圖片來源：世界新聞網

 

林義雄先生斥責的重點是「您竟不顧身份，自稱代表政府」，斥責的理由是「一般人民的憲政常識。核四既不屬於國防也不屬於外交，自應由行政院和立法院依前項所述原則辦理，總統既無權也不宜任意干涉。」

 

可是儘管林義雄先生認為核四「總統既無權也不宜任意干涉」，但是蘇貞昌主席為替核四僵局解套，並不依林義雄先生的原則找國會議長和行政院長，而去找「不宜任意干涉」的總統。

 

蘇主席很直白，他向馬說停建的關鍵在馬，「你就是掌權的人」。 

馬英九則反駁說，我國是雙首長制，他和江院長共享資訊、共同決定。

 

林義雄先生、蘇主席、總統自己三個人，一個說總統只可以「處理外交，國防等相關事務」，其他的，什麼也不能管；一個說，總統是真正掌握所有大權的人；一個說，不對，事實上是行政院長和總統權力共享，政策共同決定。三個人同屬中華民國最重要的政治領袖，認定起總統權力的大小的竟這樣天差地遠，真是世界奇跡。更奇跡的三個人的說法都有根有據，不是憑空杜撰。

 

林義雄的依據是憲法明文的規定：「行政院為國家最高行政機關」及其他配套規定。

 

蘇主席的依據則是當前權力的實際運作情形，他說：「行政院長江宜樺無法做決定，甚至連談都沒辦法談，只一再重複說如實報告總統。」其實這種權力運作方式並不是馬總統當權才這樣，從李登輝總統，陳水扁到現在，台灣的中央政府一貫就是這樣運作。而在法理上，民主時代，誰有選票，行使權力就有民意授權的正當性，這一點總統沒問題，行政院長則完全不行。

 

馬總統的依據則是1997修憲後我國成為了「雙首長制」。

 

三個主張南轅北轍，卻都有依據，這說明了這體制實在是道道地地的「權責不明」。

 

由於體制的混亂，一方面就人民的角度來說，就找不到向掌權追究責任的手段，必要時，總統可以拿「最高行政機關」的院長當替死鬼叫他下台，而自己則可以在「憲法保障任期」的規定下，賴在10%的支持度上一賴就是4年，直到任期結束為止；另一方面，權力運作方式會任意變動，毫無穩定性。

 

以馬總統為例，他雖說我國體制是雙首長制，但是什麼是雙首長制，他解釋起來前面後面不一樣，實際運作起來更一變再變。

 

2008一當選，先學陳水扁總統的口號，說要做超越政黨的「全民總統」，在這同時他開始「弱化」國民黨的決策功能，以「中山會報」取代中常會，他還進一步對地方派系「削藩」。

 

另外，陳水扁透過國師李鴻禧聲稱修憲後我國已經是總統制國家了，馬英九則說我國是雙首長制，他要嚴守這體制，除了國防外交兩岸外，所有的政務他退居第二線，放手給行政院長劉兆玄主導---這倒符合林義雄先生說法。問題是行政院長和他的內閣都没有民意基礎，雖把權交給他，但他夾在有民意基礎的總統和立委間難以施展，同時不巧地，一方面，劉內閣一上台就遇到全球金融風暴，隔年再遇上88水災，都因應失措；另一方面連戰和吳伯雄前任和現任主席遊走兩岸，主導兩岸關係發展。

 

為解決這兩個問題，馬的做法是：行政院長吳敦義上劉兆玄下，馬並開始把手伸入行政院，但大抵仍給院長一定的空間和尊重；同年，2009開始兼任黨主席，努力收回兩岸政策主導權，並透過黨把主導權伸入國會以利施政。

 

問題是這一來在憲政精神上就出了大問題：由於總統制或雙首先制，權力設計的基本邏輯是行政立法分別由公直選，屬權力分立格局，所以絶不容許總統以黨魁身份領導國會；相反的內閣制則需由閣揆以黨魁身份領導國會多數黨議員，因此陳、馬兩人兼主席等於讓混亂的體制更加混亂。不過從實際權力運作上看，在吳當閣揆時，勉強還算有雙首長的殘影。

 

2012吳敦義當選副總統，行政院長由技術官僚陳冲擔任，由於政治能力遠比吳敦義不如，於是馬總統高度介入行政院事務，充分伸展他遇事必鉅細靡遺的天性，於是這時的體制毫無雙首長制的影子。馬當科長當得手忙腳亂，當到睡眠不足常打瞌睡。

 

這是馬總統兼馬閣揆兼馬科長制---當然他但是信誓旦旦說他恪守雙首長制。

 

到了2013陳沖由江宜樺取代，閣揆又稍受重視，但是基本上仍是「總統制」的運作。不過其間有個插曲，由於太總統制了，於是閣員眼中只有總統，没有閣揆，冮實在受不了，於是江一度發奮圖強，為了立威宣布內閣改組，內政部長李鴻源、環保署長沈世宏去職，硬逼馬把「民調最高的部長」換下來。

 

江內揆多災多難，爭議不斷，閣揆總統聲望同時落入谷底，為了救亡圖存，馬終於把金溥聰請回來當國安會秘書長。

 

由於金當秘書長沒有人認為他只是當提供國安戰略的幕僚長，反而必會把手伸進各個重要領域，連《聯合報》都以社論強烈質疑：

 

「金溥聰在馬政府的角色一向是一人之下，萬人之上之姿，他雖強調自己信奉角色主義，不會踰越；然而，他的核心角色就是馬總統的首席政治幕僚，因此，無論他進入哪個職位，哪個職位就成為權力核心，這是勢所難免。金溥聰將是馬總統任內權力最大的國安會秘書長，已無庸置疑。」國安會將「從總統的小內閣會議變身為秘書長的太上行政院會。」馬也將成「憲政體制的破壞者」。

 

憲政體制會破壞成什麼樣呢？無以名之，勉強來說將成為「三首長制」，總統、國安秘書長、閣揆三首長制。三首長制又如何？他的權責更加混亂且不說了至於威風厲害，我們在服貿爭議過程中已經領教了。

 

馬總統6年，所謂的雙首長，在實際的權力運作上竟然可以這樣地一再變形扭曲，最後成為三首長怪胎。

 

從體諒的角度也許可以這樣說：這體制問題太大了，所以總統只好一再試探一個有助於順利的運作模式。但是，無論如何這豈不是充分說明體制的權責不明和無法順利運作已經被充分証實了。因此台灣沒有理由再被這爛體制束縛而不重起爐灶了。