強勢領導的迷思：從林肯到歐巴馬，我們到底想要哪一種政治領袖？

美國總統制的侷限

世界上最有名的總統制國家是美國，而美國總統在本國所受的限制其實比大多歐洲國家的總理受到的權力牽制更加全面。之所以如此主要來自美國的嚴格分權制度。總統和立法機關的選舉週期不同，這表示主導國會的政黨可能跟總統所屬的政黨不同，而受到各方壓力和遊說的國會即使跟總統同一政黨，總統有時也不一定能盡如所願。近年來，代表白宮的政黨和眾議院的多數黨不是同黨的情形，比過去對總統權力造成更大的限制。原因是政黨愈來愈同仇敵愾，於是愈來愈少國會議員會超越黨派獨立投票。

美國最高法院享有自主權，得以站在法律的基礎上推翻總統的決定或總統支持的法案，這對美國總統造成的司法阻礙也比多數總理所面臨的更大。雖然美國總統就是中央行政權的化身（內閣制的總理卻不是），單單聯邦政府的龐大與複雜就會讓總統決定政策變得困難。甚至有人認為，「白宮是聯邦政府中總統唯一能留下個人印記，也可以期待有人對他負責和忠誠的機構。」

曾是美國政府官員，後來轉任學者的哈洛德．錫德曼觀察道，就算美國總統看閣員不順眼，不同意他們的看法，甚至懷疑他們的忠誠，「他若因此收回他們的權力，也會嚴重損害自己的權力。」錫德曼還說：

占據「地球權力最大職位」的人很快就學到一個殘酷的事實。他的行政權所擁有的憲法基礎非常薄弱，這裡指的是美國官員的任命權。任命過程可能有各種條件限制，讓他的決定權嚴重受限。他可以開除執行行政任務的官員，但他的權力在這裡也有受限。開除高官是逼不得已才使用的最後手段。

任命權的重重限制，看柯林頓一九九三年任命民權局助理司法部長有多困難就一目了然。他的第一人選是賓大教授拉妮．吉尼爾，他在耶魯法學院的同窗。很快他就發現參議院有不少反對聲音，不太可能核准這次任命，柯林頓不想堅持下去最後卻沒過，於是放棄了吉尼爾。他的下一個人選是約翰．裴頓，也是一位非裔律師，國會還是不滿意，柯林頓主動退讓。「最後，」柯林頓在回憶錄中寫道，他提名了德瓦爾．派屈克，「另一名有深厚民權背景的優秀非裔律師」，最後他也「不負眾望」。但後來柯林頓很遺憾失去了吉尼爾這個朋友。比較近的例子是，歐巴馬總統想填補某個高級職位時碰了壁。二○一三年，他選來接替希拉蕊擔任國務卿的第一人選是美國駐聯合國代表（也是他長期的外交政策顧問）蘇珊．萊斯。共和黨的強烈反彈使他不得不收回提名。「任命美國官員」被視為美國總統的主要權力，以上還只是這項權力受到重重限制的幾個例子而已。

沒有人會懷疑，美國的中央政府一個世紀以來已掌握了更多權力，即使跟歐洲民主國家的程度不太一樣。然而，回顧過去一百多年的歷史，若說美國行政首長在政府之中的權力是循著一條曲線往上成長，那就是嚴重簡化問題。比起兩次大戰之間的總統，例如哈定、柯立芝和胡佛，老羅斯福是比較強勢的總統。胡佛之後的小羅斯福總統運用政治手腕和群眾魅力提高了總統的主導權。他是第一個利用廣播傳送效果一流的「爐邊談話」、影響大眾輿論的總統。小羅斯福的領導風格充滿自信，但他對社會的立即影響力也來自他的具體行動，例如震撼人心的就職演說、要求國會召開緊急會期、對抗財政危機。他對社會氛圍很敏感，擅長抓準時機行動。他是個格外強勢的總統，非常善用否決權，以至於第二次任期將屆前，他否決的議案累積到「一七九二年至今美國總統駁回議案的百分之三十以上」。

有段時間有人認為，羅斯福任內開啟了權力不斷增加的過程，後人稱之為「現代總統制」。一切的起點一般會回溯到一九三○年代晚期，也就是小羅斯福的第二屆任期。不過，小羅斯福就在這個時候因為做過頭而失敗。當時他想擴大最高法院的編制，藉此改變其中的政治平衡。因為一九三六年壓倒性的勝利，使他的聲勢如日中天，他試圖透過擴編最高法院，讓支持「新政」的法官人數增加。結果法案不但沒通過，還讓反對其國內政策的人團結起來。根據一名美國總統制專家的觀察：

一九三七年跟小羅斯福決裂的國會議員，有些無法再像他第一次任期那樣效忠於他。同樣地，這次紛爭在不同類型的改革者之間製造了分歧，破壞了兩黨對新政的支持，並證實了共和黨進步派的疑慮：新政支持者感興趣的是在華府擴張並集中自己的權力。

比起小羅斯福的典型做法，杜魯門更加信任自己的部會首長，整體上也給予他們更多支持。他之後的艾森豪總統也不若小羅斯福那樣強勢打造政策，他更願意把權責移交給下屬並信任他們。艾森豪的二戰生涯包含許多外交訓練，比起直接從州長坐上總統位置的人，他對總統在國際事務的角色所做的準備非其他人可以比擬。例如，他面對的其他元首，法國總統戴高樂，英國首相邱吉爾、安東尼．艾登、哈羅德．麥克米倫，這些人都是他在戰時就認識的人。雖然如此，艾森豪還是讓他的國務卿杜勒斯有極大的發揮空間。

最高法院可能是總統實現雄心壯志的一大阻礙。韓戰期間，當最高法院阻止杜魯門把鋼鐵工業暫時國有化時（當時在工業界是一大爭議），他就感受到了這點。然而，最高法院好的時候也可能為總統增光。艾森豪的例子正是如此。他想要避開民權爭議，只好無奈地——而非欣然地——接受了最高法院一九五四年對「布朗訴托皮卡教育局案」做出的指標性判決。該項判決廢除了學校的種族隔離政策，預告了聯邦政府與南方州（希望維持隔離而不平等的教育）之間的衝突。在聯邦政府背後支持民權的推動力，就是艾森豪政府的司法部長赫伯特．布朗尼爾，而做出最關鍵判決的就是由自由派共和黨員、也是艾森豪任命的首席大法官厄爾．華倫帶領的最高法院。就民權來說（尤指美國黑人的民權），最近為艾森豪立傳並對他讚譽有加的吉姆．紐頓觀察道：「艾森豪在該領域的成績，反映出領導風格凌駕個人信念的勝利：他信任布朗尼爾的帶領。」因此，雖然艾森豪「偶而會猶豫不前，政府部門也不會因為他有所保留而原地踏步」。

雖然最高法院的判決引起南方州的反彈，正如艾森豪所擔心的，但他還是決定支持聯邦法。當一群白人優越主義者試圖阻止黑人學生進入阿肯色州小岩城的學校時，市長伍德羅．威爾遜．曼恩請求聯邦軍隊前來「恢復和平與秩序」。他故意繞過州政府，因為太清楚後者完全支持這種反對種族融合的暴力行動。相較之下，聯邦政府的反應就包容多了。除了支持法治之外，艾森豪也強烈意識到一件事：要是全世界透過影像看到了白人暴民欺凌一群只是在維護自身受教權的黑人，將對美國的國際聲望造成莫大損害。於是他派聯邦軍隊出面讓法律得以執行。如同艾森豪的傳記作家所說：「那些種族主義者雖然敢對付手無寸鐵的高中生，但一看到美國軍隊就縮了起來。」

雖然美國總統的領導風格各異，不是每個人都忙到無法喘息，但共通的事實是：每個美國總統都承受了巨大的壓力。美國在整個二十世紀都是世界強權，之後又是兩大「超級強權」之一，蘇聯瓦解之後更成為全世界最有政治影響力和軍事實力的國家。雖然美國總統的權威在國際上也會受到實際的限制（有時連他們自己也意想不到），他們針對國際事務所做的決策還是比其他國家的元首更有影響力。他們無疑能夠感同身受艾森豪在一次嚴重心臟病發後，去信向友人對醫生這個行業所表達的不滿：「要我避開容易引起惱火、挫敗、焦慮、恐懼，尤其是憤怒這類情緒的場合，」他寫道，「當醫生給我這些指示時，我跟他們說，『不然你們以為總統是幹嘛的？』」

小羅斯福之後的美國總統，大概只有詹森在行政部門和其他政府部門施展的權力可與之比擬，雖然詹森執政的時間短很多，得到的讚揚也少很多。詹森的主要傳記作家之一形容他是「二十世紀最熱誠的總統立法人」，甚至超越了超級行動家羅斯福。詹森在外交政策上也會親自做出重大決定，只不過結果沒有小羅斯福如此正面。詹森在國內締造的成績，最終因為美國輸掉一場不必要的戰爭並造成慘重傷亡（越南的傷亡更大）而蒙上陰影。詹森雖然認為美國參加越戰是甘迺迪留給他的金杯毒酒，但他也相信美國一旦參戰，就禁不起失敗。

雷根政府被形容為「超級授權」，當他任命的閣員是政治手腕高、能力強的人時便運作良好（最著名的例子是國務卿喬治．舒茲），但換成是唐諾．里根、約翰．波因德克斯特和奧利佛．諾斯時就「成了災難」。雷根的演員背景讓人懷疑他能否勝任總統職位，雖然當過加州州長對他仍有加分。第二任總統任期將滿時，他對此的回應是：「在這個位置上有時我會懷疑，如果沒當過演員怎麼做得來這份工作？」一般都認為，雷根在履行總統的儀式功能時有股沉著自信，在正式演說上也口才便給，但碰到開放問答的記者會，由於對細節的掌握有限，就會變成一大障礙，影響到他的表現。雷根曾在一九八四年公開說過：「小羅斯福、甘迺迪和老羅斯福都熱愛總統職位和隨之而來的第一講壇。我也一樣。」

雷根把焦點放在他最在意的幾個重要議題上，主要是減稅、宣傳他的戰略防禦計畫、援助中美洲的反共游擊隊，以及口頭上說要對抗冷戰、實質上也增加國防經費，同時尋找一名他可以開啟對話的蘇聯領袖。原則上，他支持小政府、低稅率和平衡預算。然而，若說他一一達成了這些目標就太過一廂情願。減稅主要還是富人受益，而聯邦所得稅作為全國的部分收入，在一九八○年代的占比並無太大變動。至於「小政府」，聯邦政府在一九八九年雇用的人比一九八一年還多。雷根對卡特政府留下的聯邦預算赤字百般嘲諷，最後卻留給老布希政府更大的赤字。在大多議題上，雷根都「非常脫離細節」，連他最親近的助手都常得猜測他想要他們做什麼。他在兩方面很幸運。一是一九八○年代油價大跌，幫到美國卻害慘了蘇聯。二是戈巴契夫在他第二任初期便在蘇聯崛起。他的第一任期間，美國跟勁敵蘇聯的關係愈漸惡化，戈巴契夫的意外上台是因為三位年邁的蘇聯領袖短期內相繼去世，跟雷根的政策毫無關係。

然而，就像拿破崙喜歡運氣好的將領，數百萬美國人也喜歡運氣好的總統。雷根就是個可以給自己帶來好運氣的總統。一九八一年他不幸遇刺，子彈差一點就打中心臟，算是不幸中的大幸。後來他對妻子說，「親愛的，我忘了躲開子彈」；坐在輪椅上被推進手術室時還對醫療人員說，「我希望你們都是共和黨」，展現了高度幽默感，讓他人氣大增。他深受美國人欣賞的魅力和樂觀，讓他在批准一項一開始就耍詐、後來用承認疏失來規避責任的交易案時，幫了他大忙。雖然這次的「軍售伊朗醜聞」讓雷根的支持度掉到百分之四十七，但這個數字在這種情況下並不算太糟，比起缺乏魅力的尼克森在水門案爆發後又試圖掩蓋，所得到的民調數字好多了，儘管尼克森犯的錯被認為比較輕微。至於雷根，他授權將武器秘密送往伊朗，希望藉此讓伊朗釋放扣押在德黑蘭的美國人質。當時奧利佛．諾斯想出了一個「妙計」：先提高價錢把武器賣給伊朗人，再拿獲利去支持尼加拉瓜的反政府武裝組織。這件事不但違法，而且也搞砸了。最後非法軍武沒送到伊朗的「溫和派」手中，反而落到一開始就贊成挾持美國人質的強硬派手中。

然而，跟一項重大成就比起來，這個不名譽的插曲變得無足輕重。那就是一九八○年代下半終於出現一個有可能「交易合作」（柴契爾的用語）的蘇聯領袖，此時雷根對冷戰的結束發揮了作用。雷根跟蘇共總書記在紅場愉快地散步，或站在列寧肖像下對莫斯科大學的學生發表激動人心並大受歡迎的演說，這在一九八○年根本是天方夜譚。但這些事卻在一九八八年的夏天發生了。追根究底，雷根擔任總統期間獲得的民心，更進一步證明了政治領袖懂得善用情感的重要，因為情感往往比最有力的論點更能發揮效果。

如果要拿兩次任期結束時的民意支持度作為一項可能的標準來衡量某位總統的成敗，那麼柯林頓堪稱半個世紀以來最成功的總統。這個標準並不完全可信，因為杜魯門的支持度一直上上下下，最後兩年尤其低，但他的聲望卻隨著時間不降反升。另外，以詹森的標準來看，柯林頓不能算「強勢」，因為他對國會的影響力小很多。大多數時間他都要面對一直跟他保持敵對關係、以紐特．金瑞契為首的多數黨共和黨。要贏得金瑞契那種人的支持是不可能的事，但柯林頓也未能跟當時掌管參議院財政委員會的民主黨大老丹尼爾．派屈克．莫尼漢打好關係。第一次在任期間，柯林頓的指標立法健保法案（由第一夫人希拉蕊負責細部準備工作）一敗塗地。他在外交政策上的成績毀譽參半，但第二任開始透過國會逐漸展開國內改革則頗為成功。柯林頓雖然在醫療補助（Medicaid，這是為窮人提供保障，另外柯林頓也同樣支持的Medicare，主要受益者則是中產階級）等法案上投注不少預算，但他還是有辦法留給下一任總統一個收支平衡的聯邦政府。

尤其從一九九八年開始，陸文斯基醜聞爆發，柯林頓的私生活開始遭受來自媒體、共和黨政敵，以及緊咬他不放的特別檢察官肯尼斯．史塔爾的持續砲轟。儘管如此，柯林頓卸任時的滿意度仍是甘迺迪遇刺以來最高的。他把自己的聰明才智和對政策的精確掌握，跟演說和推動政策的長才結合。此外，他散發出樂觀的特質，能體察民意，打動人心，難怪他不但能保住總統位置（儘管面臨彈劾的威脅），甚至在報章、電視及政敵連番的猛烈攻擊下，聲勢依然不墜。柯林頓聲勢不墜的一大原因是，他把重心放在經濟，而一九九○年代的美國人也感受到經濟繁榮。不過，他在冷戰結束後不久就當上總統也是利多之一。基本態度是同情柯林頓的傳記作家喬．克萊因，在他對柯林頓表達讚許時仍帶著挖苦的語氣：「他是他那個世代最受矚目的政治家，雖然這句話說了等於沒說。」

書名：強勢領導的迷思：從林肯到歐巴馬，我們到底想要哪一種政治領袖？
作者：亞契．布朗 Archie Brown
譯者：謝佩妏

出版社：左岸文化
出版日期：2019年7月