對美國總統交接的理解與誤解

總統交接問題在台灣炒得沸沸揚揚，彷彿在選後超過一個月，台灣還處於選舉狀態。針對民進黨與時代力量交接條例版本的批評，不少人會引用美國的例子。畢竟現在的主要民主國家中，美國交接期間是相當長的，但也運作得較有紀律。不像半總統制的法國(十天到二十天完成交接)、內閣制的日本與印度(十天到兩星期內完成交接)，所以會成為大家討論的主要參照對象。但有些討論似乎與實際運作的狀況有出入，我在此就從我的個人理解提出看法。

美國憲法並無對即將卸任總統的權力有任何硬性規範，也有若干法學者認為卸任總統沒必要自我限縮權力以讓新總統可以「安穩執政」，因為他們認為讓即將卸任的總統做到滿、幹到爛的行為，即便非常惡毒，都是政黨民主競爭的可接受常態。針對這個嚴重的憲政問題，美國國會也有透過立法，產生對卸任總統行為的實質規範要求，以對總統在交接期間之權限做若干制約，避免影響新總統之施政，健全總統職務交接之程序，維護民主制度的運作。但對民主經驗與慣例尚稱貧瘠的台灣，如果沒有制度化的交接條例對行政權有所約束，就表示新任總統可以把日後相關的施政責任都推到舊總統身上，最後就會演變成相互歸罪，對台灣來說，這將會增加無法課責的問題，更對民主體制的實質運作沒有幫助。

美國在1963年通過的「總統交接法Presidential Transition Act」，之後經過多次修正。基本上定義交接期間為宣布新當選人，到總統就職後三十天的期間，共約3-4個月，並由聯邦總務署(General Services Administration)對交接過程提供撥款補助，對交接團隊也會有一定的權利規範與義務要求，包括對交接團隊的訓練等。

這個交接法的涵蓋範圍包括新任總統、副總統以及將卸任的總統、副總統及其指定的交接團隊。以1988年的修正案為例，總統交接法就明定對新任總統、副總統的交接經費補助不得超過350萬美元，對將卸任的總統、副總統的交接協助則不得超過150萬美元。而在2010年的修正案中，甚至要求政府應對主要政黨或主要候選人，在競選期間就要協助其交接團隊的形成與程序。這個修正的出現與911事件有關。

台灣的討論往往把政權交接過程等同公務員的業務交代，甚至錯引美國例子，以為交接團隊就是執政團隊。交接不僅是為了下一任新總統能夠很快掌握狀況，也是協助離任團隊確保自己的legacy，在制度的保障下整理自己過去的事蹟。交接不僅是要離任者知道不應該做什麼事，以及需要做什麼事，也同樣要求新總統的交接團隊要遵守什麼樣的紀律，並讓公務體系知道其在交接過程的角色與要求。

大家都很愛談美國的交接經驗，美國有總統圖書館，裡面珍藏諸多總統當時進行決策過程的檔案記錄，還有影像、錄音、外國政要贈送的禮品等相關資料，這些對民主社會中的政府學研究有重要參考價值，也是協助決策資訊透明公開，避免重蹈覆轍的重要方式。如果沒有制度化的交接，以為這就是公務員的業務交代，什麼東西可以拿到總統圖書館就搞不清楚，要嗎就使這些資料變成總統家族的私產，可任由己意放到海外展覽，本國人反而無法看到，或是被政敵當成洩密罪搞司法追殺。

此外，在美國政權的交接過程中，並非每位交接團隊成員都是執政團隊成員，兩者會有部分重疊。美國因有參院聽證過程決定人選，新政府的政務官不僅要通過「安全考核(security clearance)」，也要參院同意。只要一位參議員對某些人事有異見，而威脅動用「費力把事拖filibuster」時，血淋淋的政治角力往往會擋下不少人選。交接團隊成員因可能成為政務官之故，更是顯著的政治標靶。因此實際操作的狀況，是會先成立交接團隊處理交接，目的是讓總統本身可以很快掌握議題與趨勢，並在執政團隊還沒完全就位時，就可以直接透過該部門的「事務官代理」進行政務。也因為這樣，所以交接團隊往往會包括不少德高望重的前重量級政務官，但不會在新政府出任官職的人，因為這些有中央政府經驗的人事，最清楚要注意哪些地方，也因為他們無意於仕途，所以在交接期間較不會出現為企求官職搞自我吹捧所造成的訊息混淆。

有人說美國交接團隊是新任總統內定的白宮幕僚長與卸任總統的白宮幕僚長共同合作處理。這不是事實，交接團隊由誰指揮完全看總統當選人的意思。舉例來說，小布希的交接團隊直接委由副總統當選人錢尼出任。雷根總統的交接團隊由Ed Meese負責，此人之後任雷根政府的部長級顧問，他的副手貝克(James Baker)才是之後擔任白宮幕僚長。

交接本身很重要，交接狀態更是須討論的憲政議題，所謂的「跛鴨時刻Lame Duck Session：宣布新總統產生到其就職前的時間」，是需要被仔細分析的憲政狀態：總統在這此期間並非無法視事，但其作為不僅會影響新總統，本身程序合法的政策決定，更因卸任在即，反不用承擔任何政治後果，成為這段期間最無法被監督，權力實質無窮大的領導者。美國過去針對這段期間總統在預算制定、人事任命、以及是否頒布政治特赦等總統決策，都引起非常多的討論。之後更將提交下一年度預算的截止期限延後，以讓新政府有時間提出符合自己政策主張的預算安排。這些都牽涉到總統在這個期間是否享有完整權力的問題，雖然憲法未對此明文規定，但國會山莊還是會利用其他立法工具予以限制。這是美國的例子。

沒有人說馬英九不能做滿任期，但馬英九必須面對在新民意已取代舊民意時，是否有完全行使總統職權的「正當性」問題。馬英九當然可以盡量實施總統權力到最後一刻，讓政治惡鬥在總統選舉結束後持續，並打算從第一天就開始讓新總統舉步維艱，為四年後擊敗她鋪墊政治基礎。此舉可能會也可能不會成功，但馬英九絕對會因此在世界民主史遺臭萬年。或是馬願意接受一個將交接的權力義務關係制度化的條例，並接受總統部分權力在交接期間的凍結，使之後的課責不僅有理可循，也讓自己免除被無限課責的可能性。馬總統對此看得懂嗎？

最後，對於民進黨與時代力量的總統交接法案版本，我認為比較大的問題是沒有規範交接者與被交接者的權力與義務。畢竟交接本身不是總統、副總統兩人的事，而是政權交接。因此如何規範交接團隊，包括新總統的交接團隊應該遵守什麼樣的責任與義務，也是很重要的。交接不是去懲罰、羞辱，或把要卸任的團隊當成罪人，也要對執行交接的卸任團隊給與一定的尊重與保障。但馬英九總統對交接疑似搞焦土政策的態度，除了讓大家看到其民主素養的欠缺，也把其他官員被馬總統一起拖下水，更延宕了對交接條例完善化的討論。這種玉石俱焚的態度，讓全民陪著馬英九一起搞鬥爭內耗，實在很要不得！