守住憲法的底線：兩岸貨貿協議需要民主監督

從憲法觀點出發，目前雖然《兩岸協定監督條例》尚未通過，無論是國會監督還是民主參與，都欠缺一部完整法律來規範，但是類似貨貿協議的《兩岸經貿協議》的簽定與生效，如同去年討論服貿協議時一樣，仍須置於憲法權力分立與民主監督的架構下來思考。主要的理由在於《兩岸貨貿協議》具有近似於國際經貿協定的性質，以及其有重要性與影響力。

貨貿協議作為兩岸之間的重要經濟協議，屬於一般所稱的自由貿易協定（FTA），在性質上類似國際協定，一旦實施，對於台灣社會的社會經濟與政治的影響非常深遠，一點都不小於服貿協議，嚴重的涉及人民基本權利的保障與法律的修訂，因此必須嚴肅的思考其監督原則與監督機制，從憲法的觀點出發，單是從其涉及基本權利的廣度與深度，即會得出國會保留的結論。此外，貨貿協議在法律性質上與國際協定可相提並論，因此其審查應比照國際協定的審查。

在國際條約與國際協定的簽署與生效上，根據現行憲法的權力分立架構，締約權雖然是總統得行使的權限，但是憲法也規定，總統必須依據憲法來行使該權力，因此在程序上必須先通過行政院會議的決議，其後還必須送立法院議決。可以說，締結國際條約或國際協定，是一個行政與立法必須共同合作，而且以相互制衡的方式才能完成的國家行為。因此，立法院對於國際條約或是國際協定具有監督權，而且憲法對於這個監督權並沒有限於事後監督，所以事前監督、事中監督都是憲法所不排除的監督方式；甚至從事務的性質而言，在許多時候，事前與事中監督可能是憲法所要求的。

有人可能會爭議說，《兩岸貨貿協議》既然屬於兩岸之間所簽訂的協定，根據司法院釋字第329號解釋理由書：「臺灣地區與大陸地區間訂定之協議，因非本解釋所稱之國際書面協定，應否送請立法院審議，不在本件解釋之範圍，併此說明。」該協議並非國際條約或協定，毋須送立法院審議。

這個說法似是而非，因為在理由書中，大法官只是表明該類協定不屬於該號解釋範圍內，亦即其解釋標的不及於兩岸所簽訂的協定而已。既然該號解釋不涉及兩岸協定是否應送立法院審議的實質判斷，因此即無法根據前揭理由書的陳述做反面推論，得到「兩岸協定毋須送立法院審議」，而是必須當作釋字第329號解釋沒有解釋的事項，對此，當然就必須回歸憲法正常架構中來處理。換言之，在憲法解釋上，此時反而是要比照司法院釋字第329號解釋所得出的憲法正常架構來處理，「憲法所稱之條約係指中華民國與其他國家或國際組織所締結之國際書面協定，包括用條約或公約之名稱，或用協定等名稱而其內容直接涉及國家重要事項或人民之權利義務且具有法律上效力者而言。其中名稱為條約或公約或用協定等名稱而附有批准條款者，當然應送立法院審議，其餘國際書面協定，除經法律授權或事先經立法院同意簽訂，或其內容與國內法律相同者外，亦應送立法院審議。」基於兩岸協定與國際協定的類似性，兩岸協定應該送立法院審查。

即使根據憲法增修條文第 11 條「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」，退一步的根據《兩岸人民關係條例》來處理，該條例第5條第2項規定「協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者，協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核轉立法院審議；其內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之者，協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核定，並送立法院備查，其程序，必要時以機密方式處理。」法律不得牴觸憲法應該不用再作解釋，即使是憲法授權制定的法律，同樣不得牴觸憲法，而且應該在憲法架構下來做合憲性解釋。加以《兩岸貨貿協議》必然涉及法律的修正或是必須以法律定之，無論如何都可以得出，《兩岸貨貿協議》在簽署之後必須送立法院審查的結論，然而這只是憲法的最低要求。

至於過去幾年來，尤其是前兩年《兩岸服貿協議》的審查引起爭議之前，馬政府將兩岸的各類經貿協議當作行政命令，認為可以適用《立法院職權行使法》第61條第1項的審查程序，「各委員會審查行政命令，應於院會交付審查後三個月內完成之；逾期未完成者，視為已經審查。但有特殊情形者，得經院會同意後展延；展延以一次為限。」有意或無意利用立法院的怠惰來規避審查，亦即在拖過三個月之後，將各個兩岸協議視為既已審查。

其實，將兩個政治實體所簽訂的貨貿協議定位為行政命令，只是馬政府為了阻止立法院審查，不誠實的將類似國際條約、國際協定性質的協議，降級為命令層級的規範。這樣的解釋不但曲解憲法與法律，而且將產生馬政府同樣不樂見的後果。因為如果貨貿協議真的是在法規範效力位階中等級很低的行政命令，根據司法院釋字第371號解釋，未來發生法律爭議時，當法官認定該協議違法或違憲時，得逕行不予適用，如此一來，貨貿協議所具有的法安定性相對於一般的國際協定而言，就會變得非常低，不但違背國際慣例，更不是想要規避立法院審查的馬政府所能接受的結果。其次，根據《中央法規標準法》的規定，行政命令一定要冠上該法所規定的名稱，兩岸經貿協議並不具有命令的名稱，從形式面觀察即非行政命令。更何況發布行政命令必須具有法律授權或是至少本於其組織法上的法定職權，貨貿協議乃是根據《海峽兩岸經濟合作架構協議》來訂定，該協議僅具類似條約性質，欠缺發布行政命令所需的法規範基礎。

《兩岸貨貿協議》不但對於台灣經濟與社會政治，而且對於人民基本權利會有深遠的影響，在憲法上不可能得出立法院毫無置喙餘地的見解，從憲法的觀點出發，反而會得出國會保留的結論，沒有理由只送立法院備查，更沒有理由在送立法院超過3個月之後自動生效。鑒於《兩岸貨貿協議》的重大性與基本權利的重大關聯性，國會保留在《兩岸貨貿協議》的簽訂與生效上，只是憲法權力分立原則與民主原則最起碼的要求。基於憲法民主原則與基本權利的保障，在此重大事務上可更進一步的要求符合下列原則：重要資訊的公開原則，利害關係人或團體的程序參與原則，以及衝擊影響評估的做成與公布原則，沒有上述原則的執行與落實，《兩岸貨貿協議》的談判與簽定，不但欠缺最起碼的行政專業性，更無法確實保障受影響的產業與個人。

總結而言，即使簽訂貨貿協議之後，立法院尚未通過《兩岸協定監督條例》，依上開憲法與相關法律的解釋，行政院仍應將貨貿協議送到立法院進行審查，即使過了三個月立法院還未審查完畢，也沒有自動生效的問題。王金平院長所說，前年政黨協商結論只適用於服貿協議審查的看法，將使去年太陽花運動所達成的憲法成就受到很大的傷害，毋寧在《兩岸貨貿協議》將來的其他類似協議上，守住憲法的底線，才是當務之急。唯，無論由誰執政，建立一套能夠符合憲法規範、保障基本權利不受侵害，並能夠在合理時間內完成審查的程序與制度，方為長治久安之計。