作者為法國巴黎第一大學公法所博士候選人
（編註：本文為三篇專文構成的專題之第三篇，作者將在專題中檢視台灣目前對憲政體制，特別是半總統制與內閣制的討論，同時介紹法國半總統制的運作與台灣的憲政施行現況。）
這次憲改的呼聲，主要來自於去年底國民黨1129縣市長選舉大敗後，朱立倫提出要修憲朝向內閣制，針對朱立倫憲改的正反意見，以及過去台灣憲政中若干不得不改的缺陷而來。但是在總統已經直選的前提下，多數人都覺得內閣制不太可能會通過。於是一開始提出主張內閣制的聲音，化整為零，改提其他幾個內閣制的重要機制，閣揆同意權就是其中之一。
我們現在需要注意的是，這幾個內閣制的重要機制，可能用其他名義偷渡進未來的憲改方案。萬一這些憲改方案過了，將會削弱第五共和半總統制憲法的特徵，甚至破壞掉半總統制的精神，慢慢朝向內閣制發展。我的解讀是，如果某些政黨或派系勢力自認總統選戰會輸或者跟總統選戰根本沾不上邊，但可以掌握國會多數或相當席次，他們應該會有朝向內閣制的方向是對其有利的想法出現，藉以分享行政權組成的果實。
台灣選擇半總統制的背景
半總統制國家之所以從1950年代起至今成為最多國家採用的憲政制度，最主要是因為看到法國改革第三、第四共和毫無行政效率而來，第五共和半總統制的成功，仿效法國要追求的效能政府。其次在東歐與中亞方面，是受到俄羅斯憲法的影響。為什麼俄羅斯的葉爾欽會選擇法國半總統制作為仿效對象？第一，歷史上俄國本來就崇尚法國文化。第二，共產黨時代的最高蘇維埃是個橡皮圖章，在蘇聯瓦解後要直接從橡皮圖章的角色，變成容納各個參與推翻共產黨的民主勢力的真正國會。當時各黨派剛推翻共黨，各黨派不會想要強力總統，所以在憲法上給予國會很多權力，然而國家還是需要穩定行政中心，於是權力重心還是在總統身上。俄羅斯制憲後，有個例子是普丁卸任總統後先當實權總理，再找他的政治盟友當總統自己先委屈當總理，然後自己再回鍋總統。
我在巴黎第一大學的第二位博士論文指導老師，當年受葉爾欽之託，帶著一二十位法國學者協助起草現行的俄羅斯憲法。他回憶當時葉爾欽找他說得很清楚，就是要一套憲政體制，讓過去橡皮圖章的最高蘇維埃真正擁有國會權力，還有一個對之負責的政府，加上一個像是法國強力總統作為穩定憲政中心的憲政體制。這些特質加起來，就是法國半總統制憲法的雛形！後來很多東歐和中亞國家的威權政黨垮台，仿效俄羅斯憲法的憲政體制，也就是學習法國半總統制。尤其是中亞國家民主化之後往往伴隨原先親蘇派與親中派政治勢力的鬥爭，一旦親蘇派勝利，他們的憲法就仿效俄羅斯憲法去制定。所以90年代後，半總統制的國家又多出很多。俄羅斯制憲後，我的這位論文指導老師也幫過很多東歐與中亞國家起草新憲法，幾乎都是仿照法國半總統制憲法而來。
半總統制為內閣制的原始框架加上總統直選或由選舉人團選出，擷取總統制與內閣制的一些憲政體制的機制元素，融合繁衍出一種新的憲政體制，既非內閣制，也非總統制。根據統計資料，新興民主國家憲政體制大多為半總統制。半總統制國家數目增加有幾個原因：第一，80年代起有總統直選的國家數目就快速增加，目的在於增進行政效能。第二，非洲與中東歐的民主轉型國家有近1/2至2/3國家為半總統制國家。亞洲除了中亞一些國家之外，還有台灣、韓國、新加坡以及蒙古也是半總統制國家。第三，部分國家具有外在威脅挑戰，這些國家都是需要有個強而有力的總統，快速回應國際議題，例如芬蘭為預防蘇聯的入侵，韓國面對朝鮮的威脅，以及台灣面對中國的武力與政經威脅，希望有一個強有力的總統，可以快速回應各種外來威脅。所以這是很多歷史因素造成半總統制興盛的原因。同時半總統制的優點是具有彈性，既可以兼顧總統制的效能，又希望能有個對國會負責的政府，又要避免內閣制淪為派系分贓效率不彰之缺點。
支持內閣制言論之再商榷
在這一波憲改訴求中，除了國民黨之外，國內有些學者為文支持內閣制。國民黨中甚至有些人認為中華民國憲法原先的憲政設計就是內閣制所以就回歸內閣制。政治學界也有些研究半總統制的學者認為，偏向內閣制的半總統制或內閣制是最理想最民主的憲政體制。再者，自由派學者如李鴻禧老師、胡佛教授等人，早期也都偏好內閣制；但李鴻禧老師在台灣總統改為直接民選之後，已經改變見解，認為在由全民直接選舉總統的前提下，就不該選擇內閣制作為台灣的憲政體制。
我個人覺得，台灣有些研究半總統制的學者或者鼓吹偏向內閣制的半總統制的人，他們援引的個案有待商榷。部分歐洲半總統制國家如奧地利、葡萄牙，總統直選但退居二線，都有其特殊的歷史背景，通常是有很深遠的議會內閣制歷史，而台灣並沒有這些歷史傳承。有些則根本上是理解錯誤或資訊錯誤，例如日前有人宣稱蒙古總統經由全民直選，但權力還是在總理身上，這是很大的誤解。蒙古總統權力很大，等於是過去還沒受到共產黨統治前的大汗。現在的國會，則是以前部族會議大呼拉爾的變形。現在的內閣，就等於以前各部族推派代表組成日常處理各部族之間共同事務的部族代表，現在這個小團體轉變成內閣。從結果來看，總統的權力還是最高的。
在此重申，我們如果在一定要保存總統直選的前提下，不可能讓總統沒有實權。在無法制憲的情況下，只能把憲法修正得更合理，那麼應該盡可能完整引進法國的半總統制。台灣在總統已經民選又不可能走回頭路的條件之下，內閣制已經不用考慮，因為總統直選又要總統虛權是不可能也不符合憲政法理的。
其次，呼籲內閣制或偏向內閣制的半總統制的聲音提到內閣制或者偏向內閣制的一些運作方向與機制會比較民主。事實上，內閣制或者偏向內閣制的半總統制會比較民主嗎？不見得一定如此。內閣制一樣要有很多機制的配套才能運作得順暢又民主，前面提過法國第三、第四共和的例子。除此之外，以日本為例，之前自民黨一黨獨大時期，內閣組成幾乎都是自民黨內的派閥，甚至就是派閥大老來決定，跟人民的選擇已經沒什麼重大關係。
用前一篇提過的法國公法學與政治學大師杜偉傑（Maurice Duverger）的話來說，就是以政黨派系統治（Particratie）來取代民主（Démocratie）。這根本不必然稱得上民主。內閣制若缺乏一些重要的機制配合，不但不一定民主，甚至可能產生民主倒退為經由媒介，隔靴搔癢的民主。就像杜偉傑分析法國第三、第四共和憲政運作的病症，以「直接民主」來形容英國，以「媒介民主」來形容法國的狀況一樣。
一樣是柔性憲法的議會內閣制，因為在英國有清楚的兩大黨而在法國是小黨林立，所以在英國人民選舉國會議員的一票，直接決定的國家的走向與政府的組成；在法國人民選出國會議員後，只能決定誰代替他們監督政府，至於國家的走向與政府的組成，還要靠國會議員的合縱連橫甚至暗室交易，原本該屬於人民，決定國家走向與政府組成的神聖權力，變成委託國會議員與政黨行使的「媒介民主」。
而且台灣要實行內閣制的話，現實況狀的具體技術層次來說還有許多需要更動之處，比如說國會席次就是一個不得不考量的因素。目前台灣的立委只有113席，但閣員位子就有數十個之多。如果要實行內閣制的話，立委席次將必須大幅增加，否則選上立法委員又處於國會多數，幾乎可以說等同於當上正副部長與不管部會的政務委員加上國安組織成員。
除此之外，從前面提到外國憲政史得到的教訓而來，要實施內閣制或偏向內閣制的半總統制也需要許多細部的機制配合，如兩個民主的大黨或者兩大民主政黨的政治勢力區塊的結構；票票等值的國會議員選區，才能避免倒閣頻繁，甚或資深議員或派系長期掌控政府的某部會，甚至控制整個內閣運作之類的憲政災難；或是人民投票選舉，卻將形成國家行政的權力交給國會議員去暗室協商等霸凌民意的國會與政府的產生。法國第三、第四共和以及現代的義大利和某個時期的日本就是最好的例子。
尤其，目前台灣許多公民團體紛紛要求將政黨補助金或國會內分配比例代表席次的門檻降低，希望形成更多小黨參與的國會。未來的國會如果以這樣的政黨結構加上內閣制，或甚至不用內閣制，只要加上閣揆同意權，幾乎保證未來不時會出現憲政災難。
恢復國會的閣揆同意權將是大災難
近來不少討論主張，為了矯正總統有權無責的缺點，所以應該回復國會的閣揆同意權。我的看法是，朱立倫拋出內閣制，第一個步驟應該就是在回復閣揆同意權，而回復閣揆同意權將會是一場大災難。
1997年憲改我們引進了法國半總統制的部份制度設計，比如說總統直選配上對國會負責（同時也對總統負責）的政府，拿掉國會的閣揆同意權，給予國會完整的倒閣權，給了總統打折的被動解散權。從憲政法理來說，在維持總統直選的前提下，回復閣揆同意權這件事是很不合理的，因為人民用選票直接選出總統，卻讓國會用閣揆同意權將總統任命閣揆這項最重要的權力拿過去，那麼人民這票選舉總統到底可以決定什麼？在直選總統之上又強加國會的閣揆同意權，無異於選出總統之後馬上保障國會有權力可以干涉人民選舉總統所做出形成行政團隊的決定，這將是不折不扣的國會擴權自肥。
之前有些論述提到，為健全憲政體制，增進憲政的民主性，使總統不再有權無責，所以民進黨應該配合國民黨，讓出國會的「閣揆同意權」，同時要求國民黨同意民進黨，給予總統「主動解散權」，讓這兩項權力雙雙登入憲法，成為憲政體制的一部分。其實檢視憲法原理，這是一項不等價的交換，形同拿一套高級西裝跟人家換三片紙尿布。為什麼？
從憲政制度設計的法理來說，真正和總統的解散國會權力相對價的是國會的倒閣權。而國會的倒閣權其實早在1997九七年憲改已然引進，當時沒有全部引進的就是總統的國會解散權。我們在當時將總統的國會解散權打了折扣，設定條件變成被動的解散權，必須要等立法院有倒閣案成立，總統才能夠解散立法院。當時有人以為這樣會比法國半總統制更為民主，殊不知這使得新選上的總統無法在國會沒有倒閣案的情況下，主動解散國會形塑新代表新民意的國會。
其次，從憲政運作的現實效力來說，總統的主動解散權，在總統與立委同時選舉或選舉時程很接近時意義不大。法國在2002年之前因為總統任期七年與國會議員任期五年，台灣在2005年之前因為總統任期四年而立法委員任期三年，有這樣的任期時間差，所以當新的總統面對代表舊民意的國會時，或者總統考慮到現實的國會結構已經與外界民意轉變產生落差，為推行新政，可以解散國會來讓新的民意主導未來的憲政運作。但現在法國與台灣都已經將總統任期與國會議員任期改為一致，法國是五年，台灣是四年，選舉日程又極為貼近，因此總統的主動解散國會權，在法國或台灣「總統任期與國會議員任期一致且選舉時程接近」的前提下，已經不太用得到。除非將來因為重大憲政爭議，發生一次立法院倒閣行政院，並且總統解散國會讓立法院重新改選之後，立法院重新計算任期，將總統與立法院的改選時程錯開，總統的主動解散國會權才有其意義。否則，如同法國在2002年起憲改將總統任期改為五年與國會下議院一致，總統的國會解散權在改選時程與國會議員接近的情況下，主動解散國會權已經是備而不用，效用不大的權力。
第三，不管是總統的解散國會權，或者是國會的倒閣權，都是「當行政立法兩權之間的憲政運作出現障礙或有不符合民意之虞」時，為解決行政權與立法權之紛爭所使用的終極手段。除非是在法國第三、第四共和時期，或者戰後義大利那種多黨體制下的議會內閣制，否則這兩者都不能算是憲政體制中經常運用到的權力。相反的，國會的閣揆同意權則是在總統每一次任命行政院長時，保障立法權將手伸進去做出最後決定的權力。設置了國會的閣揆同意權，無異於承認我們選舉總統那一票，不再是決定政府組成的一票，總統經由全民直接選舉的現實意義與效能就大打折扣了。尤有進者，如果通過國會的閣揆同意權，毋寧是承認，人民選舉國會議員，除了讓國會議員代替人民監督政府，審核預算制定法案之外，還能夠讓國會議員代替人民選擇由誰來組織政府，執行國家的行政權。那麼，全民直接選出一個總統的意義又在哪裡？
第四，從前述幾點可以得知，國會的閣揆同意權與總統的主動解散國會權，根本是不等價的權力。如果真要找出與閣揆同意權將等價的權力，唯有我們發明創設一種世上民主國家中獨一無二的權力，讓總統可以在國會選出正副院長後，決定核可立法院正副院長人選的權力，讓總統核可的立法院正副院長主導國會的朝野協商、黨政協調；排定制訂法案、審議預算之議程，甚至主導未來國會調查權行使之相關議程安排，這才是等價的交換。發明創制了這項權力，於是乎立法權可以將手伸進行政權的組成過程，行政權也可以將手伸進立法權的組成過程，行政立法間互相干擾得不亦樂乎，國家的憲政運作也將混亂得不亦樂乎。然而，証諸世界民主國家憲政運作事實與法理，我們可以得知這種權力的發明創設，無異於讓總統侵犯了立法權的國會自主原則的權力分立界線。同理，我們可以得知，在總統由全民直選的情況下，給予國會閣揆同意權，一樣有侵犯民選總統的閣揆任命權的高度危險。所以我們應該可以歸納出一個簡單的結論：在總統直選的前提下，不應該回復國會的閣揆同意權。無論從憲政法理來說，或是從現實運作的可能性與可行性來說，抑或台灣的憲政歷史帶給人民的憲政意識，總統直選與國會的閣揆同意權這兩種機制都是不該同時存在的。
論半總統制在台灣與總統是否該兼任黨主席
在這一波修憲的訴求中，我們很少聽到如何健全半總統制的聲音。我的想法是，民選總統要給予相對應的權力配置與監督機制，這毋寧是比較可以考慮的方向。現在台灣的體制很殘缺，比如說，我們跟法國相比，總統少了可以主持國務會議或部長會議做出決策的機制，以至於總統必須透過其他管道來影響行政院長或其他閣員，因此總統幾乎不可能不兼任黨主席，黨的中常會也變成施政重要管道。如果未來民進黨執政，下一位總統幾乎也不可能不兼任黨主席。學者賴怡忠認為，台灣的總統如不兼任黨主席，將很難協調黨和總統之間的權力關係，會造成兩個太陽。這也是我們在考量這個問題時，跟法國不太一樣之處。
的確在法國半總統制運作上，總統幾乎都不兼任黨主席。但是法國的實踐上，執政黨主席都是總統最親近的人馬、子弟兵或最親近的盟友。而且，在憲政體制上，總統已經越過黨主持每週三上午的國務會議（部長會議）主導決策，所以法國不會有兩個太陽的問題。法國的慣例是每週三舉行國務會議，由總統主持，政府總理加上所有內閣成員再加上總統的國安幕僚人員出席，總統作大政方針的決定。隔一天星期四則由總理主持內閣會議，這是一個具體的工作會議，兩者功能區分得非常清楚。所以在台灣，每個黨的黨章裡頭，對於總統是不是「應」兼任黨主席，其實不需要硬性規定。總統可以衡量自己的能力、在黨內的力量去做出是否兼任黨主席的決定。只要到最後不會造成黨意凌駕民意就可以符合民主憲政的要求。總之，總統要不要兼任黨主席是政治問題而不是憲政問題，只要不是讓沒有民意基礎的黨變成指揮有民意基礎的總統做出決策，沒有違憲與否的問題。以台灣過去的案例來看，李登輝總統執政是透過黨的管道，在國民黨中常會解決很多事情。
至於總統的閣揆任命權的行使，陳水扁總統時期民進黨立法院黨籍委員雖是少數，任命唐飛院長組閣其實在憲法上是說得通的。後來唐飛院長因為核四問題下台，之後換成張俊雄院長，被罵得更慘。其實只要立法院沒有倒閣，任何總統任命的行政院長與內閣都是合憲的，這點應該要尊重總統的任免權。立法院要是不同意總統的任命案，應該用倒閣的方式來制衡，而不是整天罵違憲，用杯葛的方式來拖延問題。
另外，陳水扁總統執政時代問題來源往往是行政院院會先開，總統參與的民進黨中常會後開，變成這中間很多人會認為事情還沒定案，所以會有很多雜音，也造成總統參與的民進黨中常會只能追認總統透過其他管道去形塑，在總統沒參與的行政院院會上所訂下的執政方向。這樣的決策機制缺乏透明度與一致性，當然很難應付對手的攻擊，特別是民進黨在陳水扁總統執政八年間，在立法院席次從未過半，被攻擊更難有效回手。
陳水扁總統的執政問題出在哪裡？第一，他缺乏正式的領導機制，外面又一堆對憲政體制的錯解，罵他違憲。其次，他統治期間的行政、立法之間的協調也有問題。另外一個我認為最重要的原因，跟1981年法國社會黨上台的問題一樣，法國社會黨在1981年的時候，已經太久沒執政，失去對於行政權運作的嫻熟度。台灣在陳水扁總統上任時，則是從未政黨輪替過，缺乏執政經驗的新執政黨自然會讓有長久執政經驗的新反對黨掣肘得很厲害；尤其因為我國跟法國一樣，有個對國會負責的政府，在立法院內又不是多數，自然會在施政上處處受制。但這不表示總統所屬政黨在立法院未能佔有過半數席次，就一定沒有施政效率。事實上，我們比較2008之後到現在，跟陳水扁執政時期的施政的不利環境相比，現在總統、行政院、立法院以及考試、監察兩院都在國民黨的掌握之中，甚至於司法院大法官都在馬英九總統破壞大法官任命制度的原意，以致馬英九總統提名，國民黨立法院通過，同樣差不多時期被任命，擁有類似價值觀的大法官超過半數幾乎涵蓋全數。在這樣掌握了總統府加五院的情況下，民進黨陳水扁總統帶領下的執政團隊，八年執政的政績甚至還贏過現在掌握了總統府外加五院的國民黨馬英九總統帶領的執政團隊。
除了欠缺正式的指揮機制這個問題之外，台灣總統在憲法上看起來有權無責。事實上，我們的總統府缺乏應有的預算，也缺乏應該擁有的幕僚規模，總統欠缺幕僚團隊可以做出政策的研究、指揮、執行與考核，變成總統要透過黨或各種拐彎抹角的方式指揮行政權。即使在國安方面，總統的幕僚團隊也還嫌太少。即使我們將總統本來擁有的權力限縮到目前通說，總統權力的保留領域在於外交、國防與兩岸，更可以主持國家安全大政方針之制定，這樣的幕僚配備與預算編制，真的是少得可憐。一個承接全民意志、一票一票選出來的民選總統，我們有理由給他更多的幕僚編制與預算，仿效法國總統府愛麗榭宮與美國白宮的設計，給予總統府設置編制組織、任務編組的更大權力。
展望未來憲政改革
如果民進黨能夠在2016年執政，首先必須加強與國民黨的憲政主張對話辯論，因為國民黨很多對於現行體制的解讀根本是錯的。必須在憲政體制詮釋的言論戰場上取得霸權。當年國民黨主導修憲仿效法國憲政體制，可是對法國憲政體制卻抱著一堆錯誤解讀與認知。馬英九總統在上任前就宣稱要當「二線總統」，就是一個很大的誤解。此外，油電雙漲是個多大的政策錯誤，結果他作為憲政基石的總統也欠缺對於半總統制運作的責任意識，從開始錯到現在，不只他自己進退失據，也不只一次內閣總辭變成內閣總留，根本喪失憲政體制上的究責機能。國會中佔有多數居於決定地位的國民黨立法委員，在數次的憲政紛爭中，只是堅持黨性，不顧身為民意承擔者的國會議員角色，任由行政團隊一再忽視民意，甚至為護航行政權，還發生半分鐘這種強暴國會天職的荒唐事件。結果我們從1997年修憲以來，這十幾年來就這樣一直錯下去。
其次，雖然當今公民團體與小型政黨積極參政值得鼓勵，但是在半總統制的施行中，恐怕必須避免讓未來充滿小黨的國會參與行政權組成的過程，也不能給國會太多內閣行政人事的核可權，好讓立法的歸立法，行政的歸行政。既然國會改革的目標之一是要讓小黨的聲音進入，保障多元聲音在國會出現，那就應當讓國會專職於忠實反應國家政治意見的光譜與組成，而不是讓這樣專精於反映民意的國會，插手本該讓人民另外一票選舉總統來決定的行政權之組成。不然因為有些政治勢力因為現在考量總統選舉勝算小，要把行政院長的同意權回復給立法院，完全都是為了繼續執政或將來染指行政權的組成這類的勝選考量，罔顧制度背後的價值、理念跟配套，胡亂拼湊，這樣會天下大亂。
之前有人抨擊台灣的總統在憲法上有權無責，我想如果想要避免不受監督的超級大總統出現，那麼理應加強國會監督的權力，例如廢掉監察院，讓監察權回歸立法院。有了監察權，特別是有了調查權的立法院將會很強大。如果立法委員有調查、聽證的權力，總統以下的文武百官都可以在國會議員要求下出席聽證會作證，官員作偽證會有偽證罪的刑事責任。這樣的立院會很強大。如果政府施政不佳，三個認真的立法委員就可以合作扳倒一個出問題的部會甚至一個內閣。與其讓立法院在總統任命實現總統政見的行政院長這項最重要的權力上插手，不如加強立法院的監督權力與能力，這樣才是正本清源，讓國家的行政能力提升，又可避免產生不受監督的憲政怪獸的改革途徑。
目前台灣的立法院在監督行政權的能力上，還有相當的欠缺，因此監察權回歸國會，就是一個很重要的努力方向。世界上所有民主國家，國會本就應該擁有監察權，才能有完整的監督政府的能力。試問，一個以監督政府為憲政職責的國會，怎可能不讓他擁有調查的權力？不調查也毫無課予政府官員施政責任的機制而想要瞭解施政真相監督政府，猶如對子女不聞不問不理不睬的父母希望教導子女成為他們期待的人中龍鳳同樣荒謬。
目前台灣作為國會議員的立法委員，不管是國會議員員額或制度上配置的幕僚群也都過於薄弱。當我們的中央政府是如此龐大，以外國的行政權性質來歸類的話，到了台灣，行政權的機關包括總統府與轄下各機關組織、行政院以及轄下各部會、考試院與轄下各部會、各獨立機關如NCC、金管會。作為監督這些機關的立法委員，幕僚群卻是薄弱到可憐的程度，以致於即使每位立法委員只專心挑一個部會做為監督對象，其工作量分配到每個立法委員的幕僚，都是對幕僚很嚴苛的工作考驗。這樣的情況下，要如何談到國會對政府完善合理的監督？我們假設未來的憲政改革不增強國會的監督權力，而只是在總統直選並且擁有閣揆任命權的前提下，將閣揆同意權給予國會，那麼除了在閣揆的任命讓造成未來的憲政災難，剝奪掉人民選舉總統要形成行政團隊的這項權力之外，國會對於行政權的監督能力，事實上毫無增長之可能，假設國會又任命了受國會同意前口若懸河天花亂墜，同意後根本毫無施政能力左支右絀的行政團隊，幾乎毫無補救之道，貽害之烈，將使台灣的憲政更進一步退化，思之悚然，可不慎乎。