歐巴馬訪問柬、泰、緬的戰略意涵

挾著連任勝選成功的氣勢，美國總統歐巴馬連任後的第一個海外行程，是在十一月十七日至十九日訪問泰國、緬甸與柬埔寨。基本上，歐巴馬是參加於柬埔寨舉辦的東亞峰會（East Asian Summit），並利用這個機會訪問泰國與緬甸。雖然只是短短三天的行程，但是此行意味著歐巴馬政府對「重返亞洲Pivot Toward Asia」策略的承諾，此行也是美、中高層各自在選舉結束與權力轉移後的首次碰面，其緬甸行程還是美國首次的總統到訪。雖然此時發生以色列與哈瑪斯的武力衝突，但是並未減損外界對此亞洲行程所賦予的重要性。

首先，歐巴馬訪問的這些國家都屬於大陸東協（Continental Southeast Asia）集團。東協是由以島國為主的海洋東協（菲、馬、星、印尼、汶萊）與位於亞洲大陸的大陸東協（越、柬、寮、緬、泰）所組成，地緣政治的特性造成冷戰時代的海洋東協多與美國較為親近，而除了泰國外，大陸東協則多與美國處於對立的態勢，彼此間的關係也較為緊張（越柬、泰緬、泰柬）。大陸東協由於多與中國接壤之故（除了柬埔寨外），也對中國的動向十分敏感。在冷戰時代由於與美關係疏遠，一但與中國出現對立，往往應對方式是引入蘇聯力量牽制中國。這正是越南與印度的策略。因此歐巴馬訪問在中國勢力陰影籠罩下的大陸東協國家，北京當然感覺像是在突襲其戰略後院。

在歐巴馬總統出訪前，美國家安全顧問狄尼龍（Tom Donilon）在國際戰略研究中心（CSIS）演講提出此次歐巴馬訪問，是美國「重返亞洲」具體作為的一部分。狄尼龍並指出美國重返亞洲策略有五大要素：日、韓、菲、澳等美國盟邦；印度、印尼等新興；視東協為亞太制度建構的中心；經營與中國的競合關係；以及鼓勵亞太經濟整合，特別是TPP所提供的高品質整合模型。對於此行到訪的國家順序也有遠近親疏之別。泰國因為是美國長期的盟邦，自然是歐巴馬此行落腳的第一站，其次是到緬甸，最後才是作為東亞峰會東道主的柬埔寨。

緬甸無疑是歐巴馬此行的重點，歐巴馬是首位訪問緬甸的美國總統，基本上是回應這兩年來緬甸朝向自由化的種種進展。但是人權團體對於歐巴馬訪問緬甸的決定卻多所質疑，認為還有許多政治犯依然關在獄中，雖然2012選舉多被認為是公平透明，但是現行憲法依然保障軍人的優勢地位，緬甸與卡欽（Kachin）及其他少數民族的內戰也沒有解消。而上個月在羅興亞（Rohingya ）地區還出現佛教徒多數對回教徒少數的屠殺事件，引起了成員涵括57個穆斯林國家的伊斯蘭議會組織（Organization of Islamic Conference）的集體關切。連翁山蘇基本身都對歐巴馬訪問緬甸的決定態度保留。但狄尼龍解釋歐巴馬此行不是對現行緬甸政府的獎勵，而是藉由現身在緬甸，敦促與鼓勵緬甸持續走向自由化與民主化的道路，認為必須掌握這個戰略機運，不要使緬甸走回頭路。這個說法後為翁山蘇姬所接受。

美國對緬甸狀況的注意小心可由一些細微小事看出。美國務院至今拒絕以緬甸軍政府改名後的緬瑪（Myanmar）稱緬甸，官員從頭到尾都以博瑪（Burma）稱呼。歐巴馬此行也不去緬甸新首都，而是到原先的首都仰光，並在反對運動的搖籃：仰光大學發表公開演講。歐巴馬在演講中也對北韓發出訊息：如果北韓願意走與緬甸一樣的自由化道路，美國會像擁抱緬甸一樣對北韓伸出雙手。

泰國雖是美國在大陸東協的首要盟邦，過去十年來在泰舉辦的年度「黃金眼鏡蛇」軍演，更是美國列為其世界前三大的優先軍演，參與國家動輒超過數十個。但是過去十年的美泰關係處於戰略漂流狀態。一方面泰國前總理塔克辛的自主路線使其與美國漸行漸遠，2006塔克辛因政變被罷黜後，泰國陷入支持與反對塔克辛勢力的衝突中，其嚴重性甚至導致2009年在泰國擔任東協輪值主席時，必須臨時取消東協峰會以保護與會的其他國家代表可以安全離境。去年更出現大水患對曼谷等商業與工業重鎮造成重傷害。歐巴馬此行與塔克辛胞妹盈拉總理會面，實有著重新啟動美泰關係，使過去處於漂流的美泰同盟給予一個新方向之意味。

柬埔寨現在是中國在大陸東協的關鍵盟友，在南海議題上，扮演了從內部阻止東協形成極體力量與中國協商的破壞者角色。今年七月東協部長會議破天荒沒有出現共同聲明，就與柬埔寨擔任本屆東協輪值主席的強勢操作有關。一般咸認柬埔寨如此作為是受到中國的影響。在此次會議中柬埔寨持續強勢操作，宣稱東協已經達成對南海爭議不要國際化的共識，但立即被菲律賓公開駁斥，指控柬埔寨已經逾越主席職權將不是共識的個人意見放入共識中。

歐巴馬到柬埔寨是參加東亞峰會，當然也不能免俗的要與柬埔寨總理會面。但從形成順序的安排以及停留的時間都可看出，歐巴馬實際上沒有留給柬埔寨太多雙邊會晤的時間。而歐巴馬在峰會針對南海議題依然提出主張，雖然在言語上避免給人感覺公開支持日、菲、越等國，但明白對中國的作為不表同意，並認同東協對於南海議題的多邊和平談判途徑。

歐巴馬的大陸東協之行以實際行動向亞太國家表示，美國重返亞洲態度不變，過去以對中關係作為其亞太政策出發點的策略，應不會在第二任出現，算是平撫了不少亞太國家心中的疑慮。但在經濟面上，美國主導的TPP雖得到泰國的首肯，但是其具備高侵入性的協商要求，也使得許多國家望而卻步，讓中國「品質不論、有了再說」的FTA模式持續受到青睞。但因東協在南海議題無法展現一致立場的問題，使其意圖擔任亞太制度建構中心的能力受到很大的質疑，連帶的「東協加六RCEP」的威力亦黯淡不少，這反使得TPP相對來說得到更多關注。總體而言，歐巴馬此行對美國在亞太區域的外交加了不少分。