撤廢微調課綱的途徑與根本問題

新的國會組成後，由鄭麗君委員領銜的65名立委提案要求撤廢微調課綱，已展現了立法院多數民意之所在，縱使國民黨透過黨團協商，使決議的日程延宕，除非立委放棄原有的立場，否則，絕不影響此一民意最後成為立法院決議。而此一提案原本要求，國民黨執政的行政院和教育部應該儘速撤廢微調課綱，在日前教育部次長林騰蛟表示：課綱問題是重大決策，應在五二〇以後由新政府決定外，更主張舊課綱已廢止，新課綱再被撤下，將淪「無課綱」狀態，必須循程序由國家教育研究院的課發會、課審會審議，再次「發布」一○一課綱。

在此狀況下，縱使立法院黨團協商凍結的時間屆滿，4月底順利通過要求撤廢微調課綱，教育部也未必積極配合。如此一來，如何解決為調課綱的爭議，勢必成為民進黨政府上任以後首先必須面對的重大教育課題。
         
一、「微調課綱」的根本問題與抗爭

面對此一問題，我們覺得應該回到制定微調課綱的歷史時空脈絡中釐清。雖然教育部在2013年發動課綱檢核，而在會議中委員決議進行高中國文科及社會科課綱微調，在法源上就有所爭議。至於引發爭議的歷史和公民與社會科的微調課綱，歷史學科中心沒被通知派員參加檢核會議，連微調公聽會都沒有接獲正式公文。至於公民與社會學科中心也是直到派員參加公聽會，才第一次知道微調課綱的內容，凸顯了研擬的過程中教師參與不足的問題。而歷史科的微調工作，更是在沒有任何歷史系所專任教授或是中研院歷史相關研究所研究員參與的狀況下完成，特別台灣史部分的大修，在專業上更是飽受質疑。實際上中國史部分也有專業的爭議，只是不若台灣史明顯。

微調課綱草擬後，雖然形式上舉行公聽會，但是理應被通知參加公聽會的教師，縱使想參加，許多收到公文時已經截止報名。至於出版教科書的出版社也是臨時接獲通知，想協調撰寫課本教師參與，都有時間上的困難。而且事前既沒有提供微調課綱，在公聽會上，也沒有提供微調後的完整課綱，連要整體性討論都有困難。倉促完成所謂的公聽會，教育研究院面對質疑，也曾表示可以再多辦公聽會，蒐集各方意見再定案，兩年後再調整。但是，縱使教育研究院有誠意，言猶未已，課綱微調的行動並沒有停止，而是以迅雷不及掩耳的方式急速展開。

1月24日國家教育研究院召開課程發展委員會，次日教育部隨即召開課程綱要審議委員會分組會議，27日即舉行課審會正式會議通過微調課綱。其中24日的課發會並沒有照按通過課綱微調，反而決議「有關國家的定義與組成要素之內容，應說明國家是為人民（個體）的福祉而組成的政治性團體，以及國家的組成要素為人民、土地、主權與政府，並陳述我國之國家現況及其不同意見，以學習尊重異見」。根據報導，25日教育部的課審會分組會議是否通過微調課綱也有爭議，是由主席將與會者意見帶回整理，再宣布通過。連記錄都有爭議，就急著在27日通過微調課綱，程序的爭議更為嚴重。輿論針對程序和專業提出嚴厲的批評，但教育部仍於2月10日發佈。

由於專業和程序都大有爭議，引發學界不滿。其中除高中公民科及歷史科教師外，歷史學界的反彈聲浪最大。2014年3月9日在台大校友會館舉行的記者會，公布共有139位歷史相關科系研究員與教授參與，其中包括中研院2位所長、30位研究員，以及大學歷史系8位系主任、6位臺灣史相關所長、系主任等加入，是臺灣第一次以歷史相關學者教授為主、連署最多的公開聲明。

2015年根據微調課綱審查通過的課本其將實施之際，5月起全台高中發動反黑箱課綱行動，7月底活動越趨熱烈，學生更衝進教育部抗議。其後，不幸發生參與抗議的林冠華自殺事件，引起各方重視。由於當時國民黨不僅執政，立法院更有絕對多數的席位，反對微調課綱行動雖然有輿論聲援，民進黨、台聯在立法院內外的支持，終究無力回天。而2016年的政黨輪替，成為反對微調課綱運動的可能出路。

二、「延緩」撤廢微調課綱主張的問題

2016年1月大選，民進黨候選人蔡英文當選總統，也在立法院取得過半席次。前述鄭麗君委員等人的連署提案，使微調課綱的問題再次受到重視。特別是，由於高中即將在4、5月選書，而微調課綱的第三冊也即將完成審查，如果不能儘速撤廢微調課綱，除了已經造成傷害學生學習權的第一冊和第二冊的微調課綱課本外，歷史第三冊「一個中國」的內容也即將登場。如此，現狀的膠著當然不利於改革的進行。而面對教育部目前拒絕迅速撤廢微調課綱的態度，如何撤廢微調課綱，成為重要的課題。

首先，教育部目前提出無法迅速撤廢微調課綱的說法，主張必須循程序由國家教育研究院的課發會、課審會審議，再次「發布」一○一課綱。此一說法是值得商榷的，因為原本制定微調課綱的程序就有爭議，只要教育部主管官員願意面對歷史，承認原本制定、發佈過程不當或有疏忽，下令撤銷原公告。則微調課綱自始無效，前述的疑慮根本不存在。

退一步說，教育部自始就認為課綱不是「法規命令」，而是「行政規則」，也沒有循制定「法規命令」的程序，制定微調課綱。站在教育部原本的立場，既是「行政規則」，只要首長簽署廢止命令，登載於政府公報，即可達到撤廢微調課綱的效果。甚至還可以循2008年處理98課綱的方式辦理，當時針對完成法定程序公告的課綱，根據「97月11日25日台中（一）字第0970231692B號教育部令」，下令「在前開兩科（歷史科、國文科）新修訂課程綱要未發布內容及實施日期前，依九十四年一月二十日台中（一）字第○九四○○○六○九九B號令修正發布之普通高級中學課程暫行綱要國文科及歷史科內容實施。」

當然，以歷史科為例，微調課綱與98課綱是無法相提並論的。因為98課綱制定的程序，甚至在專業上，都遠比微調課綱具正當性。當初撤回98課綱，是執政者強力介入的結果，不足為訓。純就學理而言，教育部承認過去施政有瑕疵，下令撤銷原公告，是面對歷史問題較為理想的作法。不然，承認錯誤，撤廢微調課綱，也算可行。

因為無論採取何種方式撤廢微調課綱之後，都不會發生無教科書可用的假議題。微調課綱撤廢後，現實上完全不會影響教師選用教科書。原本根據一○一課綱審定通過的課本，六年的執照並沒有過期，而延續2015年的作法，本來就是依法可以選用的教科書。

其次，目前還傳出民進黨內部的要員有人認為不必馬上撤廢微調課綱。主張先制定規範課綱的新法，再進一步產生新的課審會，儘速完成十二年國教一○七領綱（課綱）的公告。一方面趕進度，使十二年國教的課綱可以在2018年正式上路。另外，則循新的課審會，撤廢微調課綱。此一主張背離主張改革選民的期待，也與兩年來民進黨批判微調課綱的立場矛盾。如果，如此施政才是合理的，2015年民進黨聲援學生，要求教育部在8月就喊停微調課綱，豈不是很奇怪，更無視立法院65位立法委員要求立即撤廢微調課綱的提案主張。

不過，傳言幸好只是傳言，未來行政團隊的發言人，應該更能反應5月20日以後行政院的施政主張才對。22日行政院的準發言人童振源已經公開表示：「整個課綱的研修缺乏正當性與專業性，此次課綱修訂僅以檢核小組名義進行修訂，非由該領域之專業學者專家組成；第二，此課綱微調進行程序與時程，沒有依照課綱研修程序進行，缺乏多元參與及程序透明，違反程序正義。」並呼籲：「教育部應該即刻廢止微調的課綱」。

三、撤廢微調課綱，檢視十二年國教總綱

雖然童振源的發言應該在某種程度上可以呈現未來行政院的政策走向，然而目前的教育部未必願意面對問題，進行撤廢微調課綱的工作。因此，未來行政院及潘文忠負責的教育部，如何提出具體撤廢微調課綱的作法，受到各方矚目。

基本上，社會上批判微調課綱，主張儘速撤廢的行動一直持續。除了要求撤廢微調課綱（黑箱課綱）的團體，不斷發表主張外，根據2016年4月19日的統計，以歷史科為主，主張撤廢微調課綱已經有6574位連署。其中歷史及台灣史相關系所（含中研院）目前有189位教授，其他系所教授（含中研院）有312位教授，歷史及其他領域學者專家目前有55位，高中及國中小教師有437位，研究生有715位，大學生及國高中生有2577位、社會人士有2289位（以連署時的職業身份為準）。這些來自學界和社會要求撤廢微調課綱主張與行動，不僅呈現了撤廢微調課綱的基調，也同樣要求未來教育部制定課綱必須尊重程序與專業。

如果現任吳思華部長負責的教育部可以面對歷史問題，自然最好，如此，教育部現在就應該事先針對此一問題進行研擬，而非等到立法院通過之後，才以尊重立法院為由，進行撤廢微調課綱的相關行動。

至於未來潘文忠部長，也應該未雨綢繆。他之前曾經擔任國立編譯館館長、國教院副院長，他的經歷，應該十分嫻熟教科書的課綱擬定及審查作業。因此，面對國人要求撤廢微調課綱，他理論上對於其中所存在的問題，有能力掌握，而且應該可以做出正當的解決。進一步說，前述童振源指出的問題，就是未來新的教育部長就任後應該立即解決的。就此而言，我們呼籲，他應該儘速針對撤廢微調課綱做出政策性的宣示，以利保障學生的學習權，減少教師選課本的困擾和相關社會成本。而且在就任前，就應釐清相關的問題點，以便在520就職之後，可以無縫接軌，立即撤廢微調課綱，解決近兩年來國人對於此一問題的爭議與紛擾。

最後，我們必須提醒未來的教育部與國教院，微調課綱制定過程的部分問題，一樣也反應的十二年國教的總綱上。

首先在程序上，根據十二年國教的相關法律，課綱應該是「法規命令」。根據《行政程序法》第154條，「行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告」，其中包括「草案全文或其主要內容」，同時「任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。」而且「行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知。」

而在內容方面，無論是時數的調整及課程內容的分布，是否符合養成現代公民所必須，以及是否可以達成原訂的教育目標，都有待重新檢視。不僅在歷史、地理、公民三科，每週學分數皆減少一小時的狀況下，恐怕大有疑慮。部分自然科的教師，對時數安排也有疑慮。換言之，無論是就內容或是程序而言，十二年國教的總綱部分，也未必如新政府所認知的：全民沒有太大爭議或是共識，而是有待必須重新檢視，才能適用。