【京都想想】 重新思考邦交國數在台灣外交政策上的意義

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中國與甘比亞的建交,似乎宣告了馬政權八年來台、中短暫外交休兵時期正式閉幕,中國奪取台灣剩餘的邦交國,看似已經成為民進黨新政權上任後必然到來的劇本,值此之際,我們應該重新思考邦交國數在台灣外交政策上的實質意義。

今天台灣的外交工作內容幾乎可以硬生生地切成兩大部分:第一個部分是跟其他正常國家的外交工作一樣,外交工作的內容在於與本國利害關係息息相關的週邊國家以及大國進行各種外交上合縱連橫的角力,以為本國換取最大利益。這點台灣雖然沒有正式邦交關係,卻因為經濟實力與關鍵地理位置,而與多數大國都有實質外交關係往來。

第二個部分則是台灣這個不正常國家在外交工作上的獨特之處:維持邦交國數。從七零年代中華民國喪失聯合國的中國代表權開始到中國與美國等大多數國家建交,台灣的外交工作就有很大一部分的任務在於苦苦維持邦交國數。那個時代邦交國數字會是重點,來自於國民黨與中華人民共和國之間進行中國代表的外交戰爭脈絡下,漢賊不兩立的正統思維。

兩千年代以前中國雖然政治影響力強大,但台灣仍然透過當時的經濟實力,以經援維持數十個清一色像甘比亞這樣在地緣政治經濟上對台灣幾無任何意義可言,遠得要命又弱又窮的小型發展中國家。

即便漢賊不兩立的中國代表權之爭隨著民主化與本土化而淡化,為了爭取或維持台灣在國際組織中的參與和發言機會,每年編列大筆國家財政預算供養邦交國仍然成為外交工作的例行公事,但這種消極維持的工作往往仍然受限於與中國競爭正統性的思維,而沒有去精算邦交國數對台灣外交的實質意義。

台灣今天何以維持二十出頭個數量的邦交國,絕對不是因為那些友邦情義深厚;放心,國際關係是徹底的現實主義。維持邦交的原因也漸漸不在於台灣砸錢維繫邦交的手段,當中國的資金伴隨著政治影響力大舉擴張非洲拉美這些開發中國家地區,台灣對特定國家的金錢援助早已猶如杯水車薪。台灣得以維持今天的邦交國數只有兩個原因: 第一個是馬政府在與中國達成默契下的外交休兵,至少過去八年來是如此;但第二個才更重要,是台灣在美中地緣政治角力戰中的力平衡關係中的角色。

沒有錯,外交休兵讓這八年馬英九政權守住邦交國數字的成績不錯,但這個形式上守住邦交國數字的代價,卻是實質上的積極外交工作幾乎全面廢弛:八年來台灣政府的外交工作不再能夠為台灣的生存與利益進行最有利的多方交涉佈局,白白浪費近年來國際情勢變化後產生與周邊大國建立更積極合作關係的關鍵機會, 結果形式上邦交國雖然沒掉,但實質上台灣在國際上的能見度與生存空間卻大大減少。

如果新政權在外交上不再片面聽命中國而休兵,那麼拉掉早已搖擺或想脫離與台灣邦交關係的邦交國,必然會作為中國在國際上打擊台灣的戰術之一。而民進黨執政後邦交國數確實會掉,但也並不至於雪崩式斷交。原因很簡單,小國想要與中國建交雖然不用看台灣的臉色,但卻要看美國的臉色,特別是那些加勒比海和太平洋的島嶼國家,很多國家是經濟高度依賴美國並在國際場合聽命美國的投票部隊,台灣作為美中地緣政治對峙局勢中的一顆棋子,也就保證了台灣維持多少數量的邦交國,也都在美國進行利益精算的掌握之中。

當然,上述這些國家也都會隨著美國不再獨霸,加上中國對世界各區域政治經濟影響力的必然持續增強,今後將陸續產生程度不等的動搖,間接導致台灣的邦交國數再度下降當然也很有可能。

所以關鍵仍然是,我們必須更現實而精準的去思考和計算,邦交國數字對台灣國際生存空間展開的實質意義到底是什麼?

首先,今後的國際秩序將不同以往,隨著國際關係的「G0化」以及「地緣政治」加「地緣經濟」主宰國際新秩序的時代來臨,以聯合國為首的全球性國際組織在國際關係上的實質重要性只會一再下降。取代之的是由各大國主宰的區域性組織發揮國際政治經濟的關鍵角色與功能。特別是台灣所處的亞太區域,更是國際關係地緣政治化後的大國競逐熱點,亞太區域國家的經濟發展與安全佈局,今日早已由美國、中國、日本、東協、印度等企圖組織合縱連橫的區域組織所決定。

今日關乎台灣經貿發展與國防安全佈局的外交工作戰場,大部分早已不再需要動用小國充作投票部隊的聯合國等國際組織,維持這些與台灣在地緣政治與經濟上發展幾無實質利害關係的超小型邦交國,其功能將會變得更為形式而片面,例如每年在聯合國大會例行性發言讓台灣這個關鍵字出現;當然有些國際參與事項仍然需要這些邦交國發揮關鍵作用,例如在聯合國或各種國際組織的提案權或參與權。

然而究竟需要多少邦交國為我們在國際參與上的實質利益發揮功能?例如需要有多少邦交國才可以保留在聯合國或其他國際組織中關於台灣參與的提案權;又例如需要多少邦交國,才得以透過他們的席次去間接參與對我們具有高度利害關係卻無法實質參與的國際組織。事實上在各方面的損益衡量下,最低應該維持多少邦交國數是可以計算出來的。

古早漢賊不兩立的中國代表權競爭早已喪失意義、而在今後國際關係的新遊戲規則下維繫邦交國的意義也面臨轉型,台灣外交工作面臨中國因素打壓是恆久不變的問題,但邦交國數的意義必須重新去計算定義,讓每一筆經費與每一寸努力都能獲得最現實且直接的利益。

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