發揮民主力量，重建憲政主權

十一月三日深夜，相信全體台灣人民都在極度驚駭的心情中，得知馬總統在新加坡政府的協助下，將於七日與將在該國進行國是訪問的中國國家主席習近平「不期而遇」。針對先由《自由時報》獨家披露，接著官方倉卒宣布的馬習會，中研院黃丞儀教授先後發表兩篇宏文，力主馬總統此舉已經達成立法院的彈劾標準，當由立院發動彈劾程序。

對黃教授的憲法論理，筆者幾乎完全同意。只是筆者認為，依據現行憲政體制之種種規範，以及過去八年被馬總統惡用的經歷，彈劾一事，極為可能遭到時下流行語所言的「河蟹」。對此筆者認為，在明年一月選出新國會之後，新國會應當積極考慮對馬總統發動罷免，讓全民決定是否要給予馬總統在明年一月至五月卸任前的憲政空窗期繼續惡用憲法的機會。更重要的是，對未來的台灣總統來說，這是一個好好省思未來要如何運作其權力，以團結台灣，促進台灣的民主，做一個讓人民安心的好總統的歷史契機。

針對此次馬習會引發的種種憲政問題，首先要加以判明的是，馬總統此次的新加坡馬習握手之行，在憲政上的意義為何？筆者認為，馬總統的這項運作，對國內而言，屬於總統外交權限的運作。而馬總統在馬習會上只提一中而無各表的談話，先不論是否存有叛國之疑慮，筆者認為這是一個有待檢證其效力的總統憲法詮釋。雖然憲法明文規定大法官有權對憲法做出終局的解釋，然而，任何憲政機關，在其自身之權限內，皆有權，也必須解釋憲法，適用憲法。而這些憲法的運作，同樣也屬於一種憲法的詮釋。換句話說，馬總統在新加坡的談話，不是他個人的政治意見表述，而是一個國家的憲政機關，基於他對憲法與他自身在憲法上職責的認識，所做出一種國家安全大政方針對於行政機關的指導。這種對於國家安全大政方針指導效力，有待其他行政機關如行政院、陸委會等其他機構的配合方能達成。而不管是總統對行政機關的國家安全大政方針指導，或者是行政機關的配合，皆須在國會的監督之下實行，自不待言。同時總統的任何憲法上的詮釋，也必須受到任何有無叛國嫌疑的檢證。

其次，對於馬總統此次馬習會是否違反憲政體制之規範，在此要辨明的是：有論者以為依據我國現行憲政體制，對立法院負責的是行政院而非總統，因此馬總統規劃、協商馬習會事前未向立法院報告，並無違反憲法之虞。對此，筆者認為這是對憲政體制極為嚴重的曲解和錯誤解讀。依據學理，和台灣有類似憲政體制的半總統制國家如法國，總統由全國選民選出，任命行政首長與行政團隊以實現他受到多數民眾肯認的政見。總統與類似行政院長的總理有所分工，在許多國家，外交國防等權限，向來屬於總統權限。而對於行政團隊，總統更可運用國家大政指導方針的決定權和其他權限，間接指揮行政團隊的運作。憲法雖規定政府對國會負責，而政府首長多為總理（行政院長）而非總統，但這並不表示總統的權限執行，就不須受國會之監督。相反的，儘管總統擁有其外交國防等專屬權限，在總統的人身特權之外，其權限之運作，與政府一樣需受國會之監督。在國會之外，總統或政府的一切權限運作，更須對人民負責。

在民進黨陳水扁總統執政時期，國民黨佔多數的立法院，曾經修改《國家安全會議組織法》第二條，將原條文「國家安全會議，為總統決定國家安全有關之大政方針之諮詢機關」之規定，加上第二項「前項所稱國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項」之規定，意圖限制總統國家安全大政方針之範圍。問題是，第一，行政向來就是一體之事物，難以區分某事項絕對是某機關之管轄事務而非其他機關之管轄範圍。不管是在法國或者台灣，所謂總統權限，外交國防（加上兩岸）之「專屬領域」或「保留領域」，皆為總統與他所任命的行政院長工作上的「分工標準」，並非可以絕對一分為二，楚河漢界的清楚界線。

就以現在進行談判，與中國的《貨物貿易協定》而言，我們就很難劃分這是專屬兩岸事務，或者專屬行政院經濟部所管轄事務。再以前幾個月復興航空空難，批准中國航空專家來台「協助」調查一事，也很難斷定究竟是專屬兩岸事務，或者專屬交通事件調查之事務。因此，即使我們在法規文字上將總統之專屬權限設定在外交、國防、兩岸以及國家重大事項，這都不代表其他事項就絕對不是總統權限之範圍。此其一。

第二，假設我們認為，依據半總統制的憲政法理，對國會負責的是行政院長所領導的行政院等行政機關而非總統，從而總統專屬權力範圍之事項不受立法院之監督，無異於對民主憲政的監督機制開了一個大大的漏洞。因此，從憲政法理的要求來看，總統專屬權限的劃分，是為確認總統與行政院長分工準則而非為逃避國會監督的事實，昭然若揭。即使是總統專屬權限之運作，在不侵犯總統個人的專屬特權情況下，依然需受到國會之監督。既然有監督之法理，違背憲法規範之憲政運作，理當受到監督機關之究責，其理甚明。

關於總統與副總統的究責，事實上我國已設有相當的機制。依據現行憲法增修條文第二條第九、第十項，即賦予立法院對總統副總統發動罷免、彈劾等權限。一旦立院發動成功，則交由全國公民與大法官決定其去留以追究責任。因此，對於不適任或者違法失職之總統副總統，立法委員與全體國民和大法官，皆有其憲政職責得以撤換，挽救民主憲政。

代表中華民國的總統，經過細密安排，打破數十年來的慣例，在第三國與中國領導人會面，絕不僅止於總統外交權限的運作而已。這毋寧是一種國家安全大政方針的試圖轉變。假設這種對於國家安全大政方針的意圖改變可以規避國會監督，無異於宣告民主憲政已然死亡。從三日晚間發佈的新聞來看，立法委員或者立院掌管外交、國防、內政、兩岸、情報等事務相關委員會，事前皆不知此「秘密外交」行動，根本無從發揮國會的監督職責。以台灣和中國幾十年間的關係而論，為達成這項不期而遇，馬總統與中方和新加坡不知已磋商多少歲月，而負責監督行政運作的國會，掌握國家主權的人民，竟完全被蒙在鼓裡。如果這不是規避國會與人民的監督，毀憲亂政失職濫權，什麼叫做毀憲亂政失職濫權？

近一年前，國民黨在縣市長選戰中大敗，新北市長朱立倫在第一時間回應將推動憲改，改善總統「有權無責」的體制，恢復立法院的閣揆同意權，這項主張也得到馬總統的呼應。事實上，台灣的總統絕非有權無責，憲法中早已規定其究責機制。而馬總統在此次安排馬習會事件中之權限運作，不僅脫逸憲法之付託範圍，而且做出權限運作的最惡劣示範。值此國家元首曲解憲法，規避民主監督，進行其秘密外交，妄圖在未曾得到人民同意，國會監督的狀況下，對國家安全大政方針私自修改的民主危機。有鑑於此，筆者認為，當明年一月中新國會由全民選出後，應當慎重考慮是否繼續給馬總統長達四個月的憲政空窗期的機會去惡用憲法。

除了對未來新國會的期待之外，在此筆者也藉此機會，呼籲未來台灣的總統，對於馬總統在任期只剩幾個月所做出的憲法詮釋，也就是在新加坡與中國國家主席習近平的談話中，對於台灣主權造成的傷害應當積極加以彌補。從政治上來說，馬總統在新加坡只提一中不提各表，顯然是試圖為未來的台灣總統所要維持的「現狀」加上若干界定與限制。然而，從憲法上而言，就算不管馬總統支持度只剩下九趴有無正當性去做出這樣的界定，未來的新總統依舊有權依據他對憲法與國家現況的認識，去重新做出對於國家憲政狀態的詮釋。

因此，筆者認為，未來的台灣新總統，應當在此全國憂心於主權被馬總統掏空的時刻，對全國人民說明他當選後，相會採行何種措施，如何運作憲法，以讓未來台灣的憲政運作，遵守民主憲政的運作規範。同時，更重要的是，未來總統的種種憲政上的作為，如何在堅守民主憲政的原則下，落實憲法上的民主機制，補足現行憲法的規範漏洞，同時凝聚全民共識，團結台灣人心，重建、強化八年來被幾近掏空毀滅的台灣主權與民主憲政。

儘管台灣的公民投票制度被佔有國會多數的泛藍立委訂定成「鳥籠公投」，未來的新總統依然可以運用《公民投票法》第十七條防衛性公民投票的機制，發動公民投票，以更高民主位階的宣示效力，補救馬總統在馬習會對台灣主權的傷害。二三十年來共同發起一場寧靜革命，將台灣從威權體制帶向民主自由的台灣人民，面對數十年來民主果實被將下台執政者毀憲亂政幾乎摧毀殆盡的危機，有正當的理由要求新總統給予台灣人民與台灣的民主，一個新的建設、新的作為、新的保護。