政治大學地政學系教授
土城普安堂與新莊慈佑宮的廟產爭議近日白熱化，在法院判決確定慈佑宮擁有普安堂土地所有權下，慈佑宮決議拆除普安堂，其所給予的最後期限今日到期，拆除人員及大批警力恐會再度進入，將普安堂拆除殆盡，消滅臺灣難得一見、超過二百多年的土地珍貴歷史。
相對地，支持普安堂人士則是連夜於文化部前絕食抗議，表現護衛的決心。筆者以為普安堂留或不留，其實緊密聯結著過往二、三百年的土地制度史，盼政府及社會各界能夠由此角度再予審視。
難以想像的，普安堂土地爭議竟然可以回溯自清乾隆43年（1778年），當時為臺灣開發的興盛時期。惟清領初期，為避免民番爭地引發社會衝突，康熙年間「戶部則例」規定：「臺灣奸民私瞨熟番埔地者，依盜耕本律問擬；於生番界內私墾者，依越度關塞問擬，田仍歸番。」朝廷嚴格禁止民番進行土地租佃及買賣，惟私下交易卻是甚為盛行，禁不盛禁。一直到了雍正2年（1724年）才准許民番進行租佃，朝廷覆准「福建臺灣各番鹿場閒曠地方可以墾種者令地方官曉諭聽各番租與民人耕種。」因此，漢人取得土地的方法時常是以租佃方式進行，即表面上是番產，但實際上土地卻是由漢佃掌控。
當時許多開墾模式是由地方有力人士成立墾號，進行武力開墾；但實際上卻也有許多土地已經為漢人冒險開墾完成，開墾者欲取得實際土地權利，卻又缺乏管道與人際關係，因此才託請那些與地方官熟悉的墾號（包含宮廟）代為陳報，以墾號為業主，實際開墾及掌控者則為田主，業主僅是代為繳稅，表面上似擁有土地產權，但實際上卻非如此。因此，清領時期最重要的土地制度乃是「番產漢佃」及「一田二主」，番及墾號表面上雖為業主（或稱大租戶），其實漢佃及田主（或稱小租戶）才是真正的土地所有者。
由於許多業主空有頭銜，卻無力繳稅，劉銘傳因此提出清賦政策，欲改變這樣的權利關係，把田主轉變為真正的業主，直接由他們來繳稅。在他所提清賦奏章內雲：「…如某處有田若干可墾，先由墾首遞稟包墾，然後分給墾戶，墾首不費一錢，僅遞一稟，墾熟之後，每年抽租一成，名曰大租。」此係當年北部招佃開墾的一般情形，劉銘傳以此為理由，主張佃戶應該才是真正的業主。惟後來面臨了許多的阻力，才不得不妥協為「減四留六」政策。大租權的廢除則是要等到日治時期（1904年）才得以完成，惟對於祭祀公業、廟宇或神明會等仍然局部保留，沒有完全消滅，司法相關判決仍會尊重舊有慣習。
國民政府遷臺之後，土地登記制度改變，採絕對登記主義，土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」民國36年政府進行土地總登記，以登記簿上名義人為土地所有權人，這使得大租權得以復活，並成為實質百分之百的土地所有權人，原先的小租戶及田主的權益至此是完全地被忽視。
由於歷史的斷裂，各朝實施不一樣的土地制度，這恐是造成普安堂土地產權陷入困局的主要原因，而這種困境是現代法律所無法予以解決的。為今之道，除了由歷史古蹟文物保存來看待普安堂之外，這一段跨越四個世紀的土地制度史也非常值得予以重新審視。盼請政府能夠慎重，重啟這段土地歷史的探索，讓普安堂能夠與過往聯結，由此來做正確的決定。