台灣前進巴黎──全球新氣候秩序下台灣碳經濟與碳外交策略（下）

過去20多年的氣候會談，因現行UNFCC國際氣候協商制度，屢屢無法達成更積極的全球減碳目標，近年來，一股另起爐灶，建立一個新的國際氣候俱樂部（Climate Club）的聲浪很大，特別是今年巴黎會談所達成的減量共識若無法達成2℃以下的全球氣候總目標，這個「新國氣候俱樂部」的聲浪勢必崛起。

國際新氣候俱樂部Club of 2℃ Below呼之欲出

從哥本哈根氣候會談，因中國總理溫家寶個人堅持所有減碳目標不入法，一個全球寄予厚望眾的氣候會議就因此挫敗的經驗，目前「聯合國氣候變遷框架公約締約國會議UNFCCC COP」，由近兩百個會員國家代表，以多邊、完全參與及最低共識決協商模式已為人詬病許久。一來前20大碳排放國佔全球90%以上溫室氣體排放，超過3/4的國家乃是氣候危機的受援助國，其主要關心的是更多減排與調適國際援助及技術轉移，中低度開發國家未被賦予過多的減碳責任。此外，由於協商以追求共識為目標，最後的共識總是出現「最低公分母限制」，意即只要少數國家有心阻擋一個有意義、有野心的國際氣候減量協議，就只會通過最低減量（minimal abatement）協議，以至於從京都協議以來，所有氣候會談始終無法達成阻止地球繼續暖化，步向氣候悲劇的不歸路。

由於UNFCCC制度上的嚴重限制，近年來，推動成立一個由減碳最優國家、大城市及跨國大企業等排碳實體組成的新國際氣候第二軌道合作機制，可稱為「兩度C以下氣候俱樂部」（Club 2℃ below）的聲浪很大。這個新氣候國際組織會員，不限於主權國家，只要承諾高標減碳野心的大排碳實體，就符合資格申請加入並共同推動真正有助於減緩氣候變遷的國際合作。有鑑於75%的全球碳排放都來自都市，過去幾年來不少國際城市及地方政府在氣候變遷上也開始扮演重要的國際領導角色。如在UNFCCC下，美、日、加拿大與澳洲四國相較於歐盟國家都算不上是減碳模範生，這些中央與聯邦政府揭示的減碳目標都不具野心，氣候政策保守，但是加州、東京、溫哥華等城市卻都各自設下高標準的減碳路徑。加州與東京是大排碳實體，其碳排放皆不亞於世界第二十大排碳國，其所採行的減碳政策與成效及節能低碳科技都具國際領導地位，卻未能正式參與主權國家為代表的UNFCCC國際氣候協商機制，只能參與在COP舉辦城市同時辦理，無舉足輕重的倡議型周邊活動。

這個新「兩度C以下氣候俱樂部」改變策略的目的之一，是要讓全球對氣候變遷真正有意願出錢出力的大排碳實體，同意一個高於UNFCCC的高標減碳協定，承諾的減碳路徑能與2℃全球總目標相符，以超脫目前UNFCCC協商架構下，只能達到最低減碳共識的結構性限制。這個新氣候俱樂部也主張透過國際貿易手段，對非俱樂部會員施以氣候經濟制裁，如開徵「國際氣候變遷進口稅」，俱樂部成員彼此則享有國際貿易上「氣候最惠國待遇」，以進行更深化的綠色經濟合作及節能減碳技術開發與專利轉移。這個設計將大幅減少目前UNFCCC制度上最大的結構性缺陷，即經濟學上所謂「搭便車」（Free Riding）負面效應，即一些對減碳不積極的國家，不僅享受積極減碳國家對緩和氣候變遷效應的貢獻，還持續接受國際氣候援助，也從不須面對消極減碳的政治與經濟制裁後果。

在此「新國際氣候秩序」（New Climate Change Order）逐漸形成的過程中，台灣必須竭盡所能，承諾一個具有野心的國家減碳路徑，展現發展低碳技術與增加綠能產業與就業的堅定決心，足以被邀請到這個2℃國際氣候俱樂部中。甚至更積極地，台灣可展現國際減碳領導決心，加入國際上積極倡議這Club 2℃ Below的陣營。然而這個氣候策略的關鍵，乃上述綠能大三元目標，它們讓台灣有國際氣候道德高度，來要求加入這個逐漸浮現國際氣候變遷新合作機制。

若從台灣加入國際合作最大的阻力中國來看，其目前揭示的INDCs，其在2030年時，碳排放仍會高於2005兩倍以上，加上過去幾輪COP會議，中國所採取的氣候外交協商策略，就像一隻不斷重複一同句話的鸚鵡，一再強調「共同但有區別的責任」（common but differentiated responsibility）原則，不斷強調減碳責任是在富裕工業化國家，要求富裕國家提供大量減碳資金給發展中國家，自己則不願受到減碳約束，也不願犧牲主權接受國際監測機制介入驗證其減碳成效。但中國經過幾年的高速經濟發展，特別是中國人均碳排放已高於歐盟，從2010年以來，全球所增加的排碳量中，竟有近七成來自中國，中國這個氣候談判核心策逐漸難以獲的共鳴。中國在國際社會上將難以阻擋包括台灣在內參與一個以減碳野心與明確邁向2℃路徑的新國際氣候俱樂部，除非中國也同意負起氣候變遷龐大責任，加入此新氣候俱樂部，但從目前中國所遞交的INDCs，其碳排放到2030至少倍增的情況下，完全沒有此可能。

台灣無法參與國際氣候變遷合作機制的重大損失

台灣近年來外交處境依舊艱困，馬政府執政近七年多年採行所謂外交休兵，並未讓台灣得以中華台北的名義正式參與UN及附屬18個特別機構的國際合作活動，例如台灣依然無法主動自由地參與WHO的各項國際衛生計畫，目前幾項有限傳染病防治業務，依然是選擇性受邀參加，無主動參與權利。再從最需國際合作的氣候變遷領域來說，台灣始終無法參與京都氣候協議下的清潔發展機制（Clean Development Mechanisms, CDM）。CDM迄今在全球107個發展中國家累積有7,800項節能減碳計畫及綠能技術轉移，歐盟與日本等先進國家在這一百多個開發中國家投資了上千億美元，並將技術轉移到中低度開發國家，共減下超過十億噸以上的溫室氣體。

諷刺的是，CDM最大的受惠國──中國，其佔全部CDM項目的60％以上，卻是台灣被排除在此國際減碳合作機制的原因。中國打壓台灣務實參與國際氣候合作，造成台灣極大實質損失。根據IPCC的報告，在高標準減碳下，OECD國家若能充分利用CDM與JD 等國際合作減碳機制，只會影響0.13%到0.81% GDP，若只利用國內機制（如台灣目前現況）GDP將損失高達0.31%到1.5%（IPCC, 2001），減碳可能的經濟成本來回相差高達三倍。以IPCC報告的推估，台灣以OECD低標來估算，以2012台灣GDP 4,740億美金來計算，台灣被迫未能參與三種減碳國際合作機制，只能透過國內部門減碳的經濟損失， 損失高達280-1000億台幣之間（8.5到32億美金）。除了UNFCCC，其他重量級國際氣候俱樂部，如德國主導的International Partnership on Mitigation and MRV，挪威主導每年投入百億台幣的Energy +Partnership綠色能源推廣等國際組織，台灣都無法正式參加，這讓台灣在氣候變遷的工作上有如一位在黑暗中獨自起舞的孤獨舞者。這與台灣成為國際氣候組織正式會員，全面獲取氣候議題合作與交流機會所能獲得的利益完全無法比擬。

總之，台灣彰顯碳主權最有力的方式，就是一個有野心的國家自主減碳路徑。台灣若成為亞洲減碳與低碳經濟最優生，國際社會就難以拒絕台灣對氣候變遷工作的國際參與。隨著中國本身面臨氣候變遷的巨大挑戰，國際社會要求其實現氣候正義的聲浪日大，其勢必理解，台灣與中國都面臨著全球氣候變遷的威脅，氣候變遷對人類的巨大挑戰，讓台灣與中國未來幾十年的核心利益，都是避免地球增溫超過攝氏兩度C，中國阻撓台灣參與國際氣候合作的荒謬現況必須立即改變，兩個華人社會必須共同面對此全球最大危機，思考如何做出具體貢獻，這才是兩岸本世紀最重要的實質合作議題。

台灣低碳經濟綠色就業的關鍵:「廢除對石化燃料補助，為排碳定出合理價格」

過去十多年，從世界銀行到歐盟等國際組織，無不積極推動為碳訂價（Pricing Carbon, World Bank, 2015），將碳交易市場視為最重要有效的減碳政策工具。歐盟不僅積極協助各國成立各自國內的碳交易市場，也積極構思一個全球性的碳交易市場。最近德國總理梅克爾才說，「必須歐盟碳交易市場推動成為個全球碳交易市場」。從歐盟等先進國家的經驗顯示，合理的石化能源價格是控制碳排放最佳、最有效率的利器。只要政府停止對任何石化原料進行補貼，並將各種外部成本，如空污與健康傷害及氣候變遷外部成本等加入石化燃料成本中，廠商及個人自然會積極透過各種方式減少對石化燃料的依賴，包括個人生活方式的改變與廠商生產方式與產業結構的改變，如提昇製程技術與投資設備更新，中長期來看，則是促成產業徹底轉型至到節能與低碳技術與綠能產業─這個本世紀最重要的全球產業。台灣長期以來扭曲過低的油電價格，產生了劣幣驅逐良幣的現象，高耗能、高排碳的產業在有形與無形的大量補貼下，持續在台灣發展，並嚴重在人才、資本與土地等生產因素壓擠了低碳綠能產業的發展。排碳的成本（逞罰）過低，讓節能與低碳產業沒有足夠的市場利基，只能勉強靠政府些許補貼存活，長期減碳與節能政策不夠明確，更讓國內外企業對大舉投資低碳綠能產業裹足不前。

事實上，從政府辦公部門近年來的節能減碳成功經驗看，在有足夠的經費下進行如換購變頻冷氣，屋頂設太陽能溫室隔熱，改裝LED燈等節能減碳措下，例如農委會近10年推動各種節能減碳措施，94年用電275萬度，去年降為195.1萬度，減少約3成，今年1到6月用電量又比去年同期減少3.33%，持續減少用電量，政府部門的節能減碳效率遠高於民間住商部門。問題是，民間進行節能減碳的初期投資需自己付費，不如公家單位有公務預算支應，在電價過低的情形下，廠商與民眾對換裝高效率節能裝置仍心存觀望。若民間住商部門也可透過政府碳稅與碳權拍賣籌得的資金，全面投資節能減碳工作，政府再逐年從廠商與民眾省下的電費回收投資成本，這至少能讓台灣住商部門達到政府機構過去幾年所達成的節能減碳成果－減低用電量超過三成以上，並持續降低用電量。

所以台灣碳交易市場開徵碳稅勢在必行，也唯有為碳訂出市場價格，方能讓台灣從最低減碳成本的碳先開始減起，讓單位減碳成本達到最低，並讓台灣綠能產業茁壯。從過去的經驗來看，台灣歷史以來最大的單年碳排放下降發生在2008年，當年碳排放下降了5%，以台灣民間第一排碳大戶台塑為例，2008年時的油價高達一桶170美元，六輕的76座石化廠，為了降低高油價帶來的衝擊，嚴格實施節能計畫。靠著更新設備、改善製程，在接下來的3年，每年達成節電、節水、節省蒸汽至少10%的目標，相當於一年可節省23億新台幣成本。但現在國際油價又降至歷史新低，每桶不到50美元，台灣廠商投資節能減碳與更新製程的經濟動機銳減，例如用電量佔台灣3-4%的台積電，甚至在最近放棄太陽能事業。事實上，台灣如台塑、台泥集團等大型傳統高耗能、高排碳產業，如其第二、三代接班人有五十年的長遠眼光，早該全力轉型，大舉投資在低碳綠能產業。

可惜的是，台灣傳統產業接班人多數守成有餘，開創性破壞不足，持續以即將過時，終將落幕的石化等高耗能產業為集團重心，對為避免毀滅性氣候災難，人類社會必定在本世紀結束前，完全停用石化燃料使以達到零排碳社會的迫切事實毫無理解與準備。相較之下，全球幾位有高度社會意識的成功企業領袖如微軟比爾蓋茲與紐約前市長，現任聯合國城市氣候大使布倫伯格（Bloomberg）都一再強調：氣候變遷是人類巨大挑戰但也是一個巨大的商業機會。而擄獲這個本世紀最大商業機會的最重要策略即是「開徵碳稅與透過公開碳交易市場為排碳定出合理價格」。當前油價創新低，全球經濟趨緩，正是台灣開啟碳交易與開徵碳稅最佳時機，透過為碳定合理價格，台灣經濟體才會全力朝向低碳經濟與無碳經濟發展。台灣國內碳市場開始運作後，政府可將一定百分比的碳權公開拍賣給企業，讓最具綠色經濟競爭力的企業脫穎而出，並將所得的一部分成立國際氣候基金（International Climate Fund），再以此基金支持台灣綠能科技廠商前往發展中國家爭取更多的節能減碳與氣候調適的巨大商業機會，讓台灣更多綠能企業得以進軍全球市場，台灣並因此獲得部分碳權抵換，作為國家減碳承諾額度。

兩個月前，在國內一場氣候變遷的會議上，我問了一個國營事業董事長，「溫減法三讀剛通過，貴公司要在35年內 （2050年）減50%（相對於2005基線年） 會不會很辛苦？」，他對我說:「 我們『好高興』（我要強調他說『好高興』），我們目前排碳已比2005年低了20%，我不相信35年內減不下另外30%」。這位董座說得很有自信，其公司每年排放約1,100萬噸，加上民營台塑應有四、五千萬噸（因台塑有燃煤發電廠），兩家石化業就佔了台灣近20%左右的碳排放量。國家訂下的長期減碳目標，大型指標性企業「很高興」，說明台灣啟動最重要的碳交易市場時機已到，筆者此期待台灣的碳交易市場︰

1.比中國早啟動，彰顯我國碳主權，

中國預計2016啟動全國性碳交易市場。在歐盟與世銀積極的協助下目前中國已超前台灣碳交易市場的進度，已有六個一級城市有碳交易市場（IETA, 2014），中國全國性碳交易市場也蓄勢待發。

2.比韓國與中國的碳交易市場制度好（cap and trade 總量管制下的碳交易）

如國家碳排放總量管制時程與年遞減率，公開拍賣百分比，市場交易量與碳價格等各種碳交易市場指標超越韓國與中國六個城市。

3.台灣碳交易價格維持世界最高至少一年

在全球碳交易市場最低迷不振之際，在歐盟與北美與中國碳交易市場上一噸碳的價格皆不到十塊美金，但一噸碳的社會環境傷害卻是三十塊美金以上。規劃中的台灣碳交易市場，應在立法通過的國家減碳目標路徑下，盡速進行碳排放總量管制，讓台灣碳交易市場的碳價格，真實反應碳的真實社會經濟環境成本，讓台灣的碳價世界最高，並藉此大舉吸引綠色節能投資，進行產業典範移轉。

後語

如果全球氣候變遷卻未使我們的生活與生產方式做出徹底改變，我們其實就像一群困在溫水鍋卻毫不自覺的青蛙。我們無法想像人類真的放手讓地球增溫超過2℃，讓地球開始進入環境災難的不歸路（ point of no return）。地球增溫超過兩度C，墜入氣候懸崖的可怕後果太多，例如全球高達六成珊瑚面臨白化死亡威脅，全球漁產劇減，異常氣候造成全球糧食價格增加三倍，出現糧食危機，海平面上升，沿岸低窪地區居民將出現數以億計的氣候災民，必須進行大規模遷移，地球1/6物種面臨滅絕危機..。台灣全民應儘早成為率先跳出熱水鍋的青蛙，積極加入對抗全球氣候變遷，發展節能減碳與低碳經濟最積極國家群，讓氣候變遷全球危機，成為台灣進化轉型成永續綠能社會的重大契機。

相關文獻：

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2. GE Energy, "GE Harbin Ship First 9FA Gas Turbine Assembled in China, http://www.gepower.com/about/press/en/2004_press/073004.htm （press release）.
3. Gignac & Matthews, 2015: Allocating a 2 °C cumulative carbon budget to countries.  Environmental Research Letters, Volume 10, Number 7. http://iopscience.iop.org/article/10.1088/1748-9326/10/7/075004
4. Ｍyllyvirta, 2015 China coal use falls: CO2 reduction this year could equal UK total emissions over same period. Green Peace Energy Desk. http://energydesk.greenpeace.org/2015/05/14/china-coal-consumption-drops...
5. Mark Lynas （2009） How do I know China wrecked the Copenhagen deal? I was in the room, The Guardian. http://www.theguardian.com/environment/2009/dec/22/copenhagen-climate-change-mark-lynas
6. OECD Economic Surveys KOREA JUNE 2014 http://www.oecd.org/eco/surveys/Overview_Korea_2014.pdf
7. Tobias Rapp, Christian Schwägerl and Gerald Traufetter（2009）The Copenhagen Protocol: How China and India Sabotaged the UN Climate Summit. http://www.spiegel.de/international/world/the-copenhagen-protocol-how-china-and-india-sabotaged-the-un-climate-summit-a-692861-2.html
8. Trends in Global CO2 Emissions 2014 Report, PBL Netherlands Environmental Assessment Agency. http://edgar.jrc.ec.europa.eu/news_docs/jrc-2014-trends-in-global-co2-em...
9. 青山遮不住，畢竟東流去 —溫家寶總理出席哥本哈根氣候變化會議紀實 中華人民共和國中央人民政府網站：http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/ldhd/2009-12/24/content_1496008.htm
10. United Nations Framework Convention on Climate Change- Clean Development Mechanism （CDM）  
11. US Whitehouse, 2015. Fact Sheet, US- China Join Announcement on Climate and Clean Energy https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/11/11/fact-sheet-us-china-joint-announcement-climate-change-and-clean-energy-c
12. Dias, 2015, Pope Francis Urges Climate Change Action in Encyclical. Time. http://time.com/3925736/pope-francis-climate-change-encyclical-laudato-si/